Ungheria e Polonia: la Corte Ue ha definito le regole del gioco, ma la partita non è ancora chiusa

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European Court of Justice (Court of Justice of European Union) (ECJ) in Luxembourg [EPA-EFE/JULIEN WARNAND]

Il 16 febbraio, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è espressa sui ricorsi di Ungheria e Polonia che chiedevano l’annullamento del Regolamento n. 2020/2092 che istituisce un meccanismo di condizionalità a protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazione da parte degli Stati membri di uno dei valori fondamentali dell’Unione, la rule of law.

Nelle sentenze C. 156/21 e C-157/21, la Corte, in linea con le conclusioni dell’Avvocato Generale, ha confermato la legittimità del regolamento alla luce dei profili di doglianza sollevati dai ricorrenti, tra cui la base giuridica del regolamento e il rapporto con la procedura dell’art. 7 TUE.

In particolare, la Corte ha affermato che l’adozione del regolamento rientra nelle competenze dell’Unione, trovando la propria base giuridica nell’art. 322 TFEU: “a conditionality mechanism may (…) fall within the scope of the concept of ‘financial rules’ referred to art. 322 (1) (a) TFEU, where it makes the receipt of financing from the Union budget subject to horizontal conditionality which is linked to respect by a Member State for the value of the rule of law, contained in Article 2 TEU, and which relates to the implementation of the Union budget”.

Quanto al rapporto con la procedura ex art. 7, Polonia e Ungheria lamentavano che il regolamento in oggetto introducesse un meccanismo parallelo, con gli stessi obiettivi e i medesimi effetti, volta in concreto ad aggirare la procedura da esso prevista. La Corte, al contrario, ha mostrato chiaramente come il meccanismo che subordina la ricezione dei fondi europei al rispetto della rule of law sia diverso e non sovrapponibile con l’art. 7 per diversi ordini di ragioni. In primis, viene in rilievo il diverso ambito di applicazione: se l’art. 7 sanziona serie e persistenti violazioni di tutti i valori presenti nell’art. 2 TEU, eccedendo il perimetro della rule of law, il meccanismo in questione è invece strettamente circoscritto alle violazioni in tema di rule of law solo e soltanto laddove tali violazioni abbiamo implicazioni sul budget dell’Unione. Anche dal punto di vista procedurale i due meccanismi appaiono distinti: il primo può essere infatti attivato da un terzo degli Stati Membri, dal Parlamento o dalla Commissione mentre il secondo può essere attivato esclusivamente dalla Commissione qualora si riscontrino ragionevoli elementi suscettibili di attestare violazioni della rule of law in uno Stato Membro, “but also, and above all, that those breaches affect or seriously risk affecting the sound financial management of the Union budget or the protection of the financial interests of the Union in a sufficient direct way” (par. 175, C- 156/21).

Tali decisioni della Corte di Giustizia sono particolarmente rilevanti nella prospettiva del ruolo della condizionalità nell’ordinamento giuridico dell’Unione.

Dal noto caso Pringle, infatti, la CGUE non era più stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di un meccanismo di condizionalità; un meccanismo ampiamente applicato all’interno dell’ordinamento dell’Unione (si ricordi, di recente, anche il richiamo alla condizionalità ricorrente nei programmi del NextGenEU), il cui status giuridico rimane ciononostante ancora incerto e dibattuto.

Con le sentenze in oggetto, la Corte ha quindi avuto l’occasione di affermare il ruolo della condizionalità come strumento costituzionale di tutela dei valori fondamentali dell’UE. Come si evince dall’argomentazione della Corte, infatti, la condizionalità non è concepita come un meccanismo sanzionatorio, ma quale strumento costituzione di tutela del bilancio dell’Unione (par. 115 e 116 C-156/21) così come di garanzia del valore della rule of law (par. 123 C-156/21).

Nella ricchissima trama argomentativa, che tocca corde delicate come quelle dell’identità europea e della solidarietà, i giudici hanno esplicitato un principio importante per quanto riguarda l’utilizzo della condizionalità nei confronti di uno Stato membro. Come è noto, il rispetto dei valori dell’Unione è un prerequisito per l’adesione all’Unione di qualsiasi Stato, alla luce dell’art. 49 TUE. Al contempo, è altrettanto noto il limite di questa “condizionalità” di adesione ossia la mancanza di qualsivoglia meccanismo per garantire il rispetto di quegli stessi valori nel momento in cui il paese candidato diventi a tutti gli effetti membro dell’Unione. Al paragrafo 126 C-156/22, in particolare, la Corte sostiene che il rispetto di tali valori non può essere ridotto a un obbligo che uno Stato candidato deve soddisfare per aderire all’UE ma che può essere disatteso dopo la sua adesione. A maggiore ragione trattandosi, come la Corte enuncia al paragrafo successivo, di valori che definiscono l’identità dell’Unione Europea come ordinamento giuridico comune e che, in quanto tali, l’Unione deve poter sempre difendere, pur nei limiti delle proprie competenze.

Alla luce di ciò, afferma la Corte, la rule of law “is capable of constituting the basis of a conditionality mechanism covered by the concept of financial rules within the meaning of art. 322 (1) (a) TFEU” (par. 129 C- 156/21).

E su questo punto si innesta un ulteriore interessante passaggio nella decisione dei giudici europei laddove, circolarmente, si riconduce al bilancio anche lo scopo di dare attuazione al principio di solidarietà, anch’esso valore fondamentale ex art. 2 TUE il quale si fonda sulla fiducia reciproca tra gli stati circa l’uso responsabile delle risorse, comprese quelle del bilancio dell’Unione. E questo mutual trust si fonda, a sua volta, sull’impegno a rispettare i valori dell’art. 2 TUE, tra cui la rule of law.

In altri termini, la rule of law conditionality diviene così non solo “nesso” capace di raccordare la solidarietà e la responsabilità ma anche uno strumento efficace di gestione dei conflitti e delle differenze in un sistema costituzionale composito.

Fin qui la Corte sembra aver definito il “tono costituzionale” della vicenda, che però, è opportuno sottolinearlo, ultimamente riguarda la legittimità di un meccanismo volto a proteggere il bilancio dell’Unione. Ed infatti se si muove dal proscenio costituzionale al dettaglio delle diverse scene, la Corte sembra ripetutamente sottolineare il carattere specifico del regolamento, concepito, ultimamente per tutelare il bilancio dell’UE. Questa continua sottolineatura circa la portata circoscritta del meccanismo di condizionalità sembra essere inevitabile al fine di affermare la legittimità dello strumento evitando di incorrere nella compromissione/violazione del principio di attribuzione delle competenze dell’Unione. La Corte, a questo proposito, ritiene che, affinché il meccanismo di sospensione dei fondi venga attivato, occorre dimostrare come dalle violazioni possa derivare, in modo sufficientemente diretto, una lesione o, almeno, il grave rischio di una lesione degli interessi finanziari dell’UE. Tale condizione richiede che sia stabilito un nesso effettivo tra le violazioni e un tale effetto sul bilancio dell’Unione. Si tratta di un onere piuttosto gravoso in capo alla Commissione, per altro suscettibile di contestazione da parte degli Stati coinvolti.

La Corte prevede inoltre una sorta di processo dialogico nell’applicazione del regolamento: come si legge al paragrafo 285 della sentenza C- 156/21, la Commissione è tenuta a garantire, salvo riesame da parte del giudice dell’Unione, che le informazioni da essa utilizzate siano pertinenti e che le fonti di tali informazioni siano attendibili. Inoltre, lo Stato membro interessato ha la facoltà, nel corso del procedimento previsto dall’articolo 6, paragrafi da 1 a 9, del regolamento impugnato, di presentare osservazioni sulle informazioni che la Commissione intende utilizzare per proporre l’adozione di misure adeguate. Di conseguenza, lo Stato può contestare il valore di ogni elemento di prova invocato e la fondatezza delle valutazioni della Commissione può, in ogni caso, essere oggetto di riesame da parte del giudice dell’Unione nell’ambito di un ricorso proposto avverso una decisione del Consiglio adottata ai sensi del regolamento in oggetto.

La partita circa la rule of law conditionality, anche alla luce di queste ultime considerazioni, è tutt’altro che chiusa, anche se alla Corte va dato senz’altro il merito di aver definito, in modo chiaro ed equilibrato, le regole del gioco.

Antonia Baraggia è professoressa di diritto pubblico comparato presso l’Università di Milano.