La Carta di Nizza fra ambizione costituzionale e potenziale federale

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Le bandiere europee davanti alla sede della Commissione Ue a Bruxelles. [EPA-EFE/OLIVIER HOSLET]

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea compie vent’anni: la sua proclamazione a Nizza ha segnato una svolta, anche simbolica, nel processo di integrazione europea. È stato (ed è) un percorso non privo di insidie e incertezze: lo testimonia il fatto che si siano dovuti aspettare nove anni dalla proclamazione prima che il suo contenuto divenisse vincolante, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Frutto di una procedura ad hoc (una convenzione presieduta dal tedesco Roman Herzog), la Carta venne – all’epoca – salutata con entusiasmo da alcuni e con scetticismo da altri. Il documento si compone di un preambolo e di sette capi. Il preambolo ne illustra i fondamenti, le motivazioni e le finalità, in primo luogo la condivisione di un futuro di pace fondato su dei valori comuni. I primi sei capi sono dedicati, rispettivamente, alla dignità, alla libertà, all’uguaglianza (intesa invero, tranne che in isolate disposizioni, come eguaglianza dinanzi la legge e dunque prettamente formale), alla solidarietà, alla cittadinanza e alla giustizia.

Infine, nell’ultimo capo, la Carta contiene alcune disposizioni generali di chiusura relative alla sua interpretazione e applicazione.

La Carta è documento ambizioso, con talune ambiguità (il continuo rinvio a “alle legislazioni e prassi nazionali”, che rischia di annacquarne il contenuto, specie nel capo dedicato alla “solidarietà”) che venne pensato per essere perno di un sistema “complesso” di protezione dei diritti fondamentali.

La Carta non si pone come testo esaustivo, ma rinvia ad altri documenti in materia di tutela di diritti fondamentali: le Costituzioni nazionali e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Proprio il rapporto fra questi tre “poli” ha dato origine alle sentenze più difficili della Corte di giustizia che, in questi undici anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, non si è fatta mancare “duelli a distanza” con le Corti costituzionali degli Stati membri.

La Carta ha offerto un’importante conferma della natura costituzionale del processo integrativo europeo, a dispetto del fallimento del c.d. “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”.  Del resto, già prima del rigetto di quel Trattato, non solo gli studiosi ma la stessa Corte di Giustizia parlavano di una costituzione europea con riferimento ai Trattati istitutivi e al corpus giurisprudenziale europeo in materia di diritti. Certo, si tratta di una costituzione incrementale, evolutiva e solo parzialmente scritta, per certi aspetti concettualmente simile a quella britannica malgrado le ovvie diversità di contesto.

In quest’assetto la Carta di Nizza ha contributo al “momento della scrittura”, alla codificazione di quello che Alessandro Pizzorusso aveva efficacemente chiamato il “patrimonio costituzionale europeo”; al tempo stesso, ha fornito all’UE nuovi strumenti per partecipare alla funzione storicamente svolta dal costituzionalismo, quello di limitare e forgiare il potere politico.

Oggi le stesse Corti costituzionali statali riconoscono il “contenuto di impronta tipicamente costituzionale” (Corte costituzionale, sentenza 269/2017) della Carta, e la usano come supporto nel loro compito di assicurare la prevalenza dei diritti sull’arbitrio della politica, riconoscendo somiglianze con le loro Carte fondamentali.

In questo senso, la Carta ha scontato il prezzo del suo successo, scatenando persino episodi di concorrenza fra corti a proposito di chi debba avere l’ultima parola sull’interpretazione di questo testo, così simile alle disposizioni costituzionali nazionali.

In effetti, negli anni la Carta ha permesso alla Corte di giustizia di sviluppare una giurisprudenza d’avanguardia in ambiti come la protezione dei dati personali, per non parlare di alcune delle pronunce che hanno coinvolto, più recentemente, l’Ungheria, come nel caso riguardante la Central European University, in cui le norme della Carta hanno rappresentato un importante tassello nel ragionamento del giudice di Lussemburgo.

L’Unione europea oggi risulta, pur con tutte le sue persistenti ambiguità e incertezze, in grado di rappresentare un fondamentale baluardo contro i populismi autoritari, contribuendo a riaffermare i valori costituzionali che una certa politica “sovranista” si propone di negare, svuotando la lettera delle stesse costituzioni nazionali. In questo contesto, la Carta di Nizza non ha ancora dispiegato tutto il suo potenziale scontando – forse non a caso – difficoltà analoghe a quelle vissute da tutti i Bill of Rights dei principali ordinamenti federali; se riuscirà a superarle, la Carta potrà davvero rendere la cittadinanza dell’Unione lo “status fondamentale dei cittadini degli Stati membri”.

Giuseppe Martinico è professore associato di diritto pubblico comparato presso la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa e dirige il gruppo di ricerca STALS (Sant’Anna Legal Studies, www.santannapisa.it/it/stals) Fabio Pacini è ricercatore in diritto pubblico presso l’Università degli Studi della Tuscia (Viterbo).