Sanzioni extraterritoriali Usa: meglio violare la legge europea o far arrabbiare Washington?

DISCLAIMER: Le opinioni espresse in questo articolo riflettono unicamente la posizione personale dell'autore/autrice.

La sede di Bank Melli Iran ad Amburgo, in Germania. [EPA-EFE/OLAF MALZAHN]

Il caso Bank Melli Iran contro Telekom Deutschland è significativo perché evidenzia l’impatto invasivo delle sanzioni extraterritoriali statunitensi e mette in luce le debolezze della risposta dell’Ue, scrive Dick Roche.

Dick Roche è un ex ministro irlandese per gli affari europei ed ex ministro dell’ambiente. È stato anche presidente della commissione irlandese di giustizia e pace.

Nel 2018 il presidente Trump si è allontanato dal Joint Comprehensive Plan of Action (Jcpoa), ha reintrodotto sanzioni sull’Iran e ha ripristinato sanzioni secondarie sulle aziende che fanno affari con quel paese.

Un caso legale, Bank Melli Iran contro Telekom Deutschland GmbH, che ha le sue origini nelle azioni del presidente Trump, è stato recentemente giudicato dalla Corte di giustizia europea. Il caso mette in evidenza come le azioni legali extraterritoriali degli Stati Uniti possono avere un impatto negativo sulle legittime attività commerciali delle aziende europee.

Evidenzia le difficoltà poste dalla presunzione statunitense che le leggi fatte a Washington abbiano un’applicazione globale. Solleva domande fondamentali sul fatto che il regolamento del Consiglio n. 2271/96, lo “statuto di blocco” dell’Ue, sia adatto allo scopo. Il caso solleva anche la questione se l’Europa abbia cercato nel posto sbagliato una soluzione all’azione extraterritoriale degli Stati Uniti.

Il Joint Comprehensive Plan of Action (Jcpoa), un accordo internazionale unico tra l’Iran, i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, la Germania e l’Ue, è stato firmato il 14 luglio 2015. Sei giorni dopo, è stato approvato all’unanimità dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Con il Jcpoa, l’Iran ha accettato di smantellare il suo programma nucleare e di aprire i suoi impianti alle ispezioni internazionali in cambio di una riduzione delle sanzioni.

Il presidente Obama ha detto che il Jcpoa “rende il nostro paese e il mondo più sicuro”.

Nel gennaio 2016, l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (Iaea) ha certificato che l’Iran ha onorato i suoi impegni nucleari. La verifica dell’Iaea ha portato alla revoca delle sanzioni da parte degli Stati Uniti e dell’Ue.

Con le sanzioni revocate, le aziende europee hanno potuto legittimamente fare affari con entità iraniane.

Nel maggio 2018, il presidente Trump ha annunciato il ritiro unilaterale degli Stati Uniti dal Jcpoa. La decisione del presidente è stata presa non perché l’Iran avesse infranto la sua parte del “patto”: Il presidente Trump si stava rivolgendo alla sua platea di elettori.

Il 7 agosto 2018, il presidente Trump ha firmato l’ordine esecutivo 13846, ripristinando tutte le sanzioni statunitensi rinunciate nell’ambito del Jcpoa.

L’ordine esecutivo 13846 ha suonato un campanello d’allarme per Telekom Deutschland, che aveva un contratto con la Bank Melli Iran (Bmi), la più grande banca commerciale dell’Iran, per fornire servizi telefonici e internet alle operazioni della banca in Germania. Il modesto contratto, che fruttava poco più di 2.000 euro al mese, era un affare del tutto legittimo.

Per evitare lo scontro con le autorità statunitensi, Telekom Deutschland ha notificato a Bmi il termine immediato di tutti i contratti con essa. Con Bmi di nuovo sulla lista delle sanzioni statunitensi, farci affari potrebbe portare Telekom Deutschland a ritrovarsi sulla lista delle aziende soggette a sanzioni negli Usa.

Poiché l’azienda tedesca derivava quasi la metà del suo fatturato dagli affari negli Stati Uniti, questo avrebbe significato un disastro commerciale. Tagliare la connessione con Bmi aveva senso.

La banca ha fatto appello alla decisione ai tribunali tedeschi, sostenendo che la cessazione violava l’articolo 5 dello statuto di blocco dell’Ue. La base dell’azione della Bmi era piuttosto ironica; lo statuto di blocco dell’Ue è regolarmente dipinto dalla Commissione europea come “protezione” delle società dell’Ue contro le leggi extraterritoriali di paesi terzi.

Il caso è stato deferito alla Corte di giustizia europea dal tribunale regionale tedesco nel marzo 2020. Nel maggio 2021, l’avvocato generale ha emesso un parere in cui ha fatto riferimento ai “dilemmi impossibili – e piuttosto ingiusti” – che le entità europee devono affrontare a causa dello statuto di blocco dell’Ue, ma ha ritenuto che i tribunali devono applicare i suoi termini così come è stato emanato.

La Corte ha pubblicato le sue conclusioni nel caso a dicembre. Pur notando che Telekom Deutschland avrebbe potuto chiedere un’esenzione dal regolamento di blocco dell’Ue ma non l’ha fatto, la Corte ha suggerito, in qualche modo in contrasto con l’opinione dell’avvocato generale, che i tribunali dovrebbero applicare il principio di proporzionalità e valutare se forzare il mantenimento di un contratto potrebbe comportare conseguenze economiche sproporzionate nelle circostanze di ogni caso. Ha lasciato ai tribunali tedeschi il compito di determinare come applicare la proporzionalità nel caso Bmi.

Qualunque sia la decisione finale dei tribunali tedeschi, il caso Bmi è significativo. Evidenzia ancora una volta l’impatto invasivo delle sanzioni extraterritoriali degli Stati Uniti e mette in luce le debolezze della risposta dell’Ue.

Telekom Deutschland stava operando legalmente nei suoi rapporti con Bmi, eppure ha ritenuto che i pericoli che correva fossero così grandi da dover rescindere un contratto legale.  Telekom Deutschland non è la sola. Dopo l’inversione del presidente Trump sul Jcpoa, molti legami commerciali europei legali con l’Iran sono stati interrotti. Significativamente, la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications con sede in Belgio ha immediatamente tagliato le banche iraniane dal sistema Swift. Tutti hanno ritenuto che la discrezione fosse la scelta migliore – meglio violare la legge dell’Ue che correre il rischio di incorrere nell’ira degli Stati Uniti.

Come riconosciuto nell’opinione dell’avvocato generale, lo statuto, piuttosto che fornire alle entità europee uno scudo protettivo contro l’intervento degli Stati Uniti, le ha messe in una situazione da Catch 22.

Inoltre, lo statuto di blocco manca di denti. L’Ue non ha la capacità di applicazione per sfidare gli Stati Uniti.

Nel complesso, lo statuto ha avuto poco impatto sul pensiero degli Stati Uniti. Non ha spostato le convinzioni profondamente radicate all’interno dei rami esecutivo e legislativo degli Stati Uniti che la legge degli Stati Uniti prevale su tutte le altre leggi.

Tuttavia, l’Europa potrebbe utilizzare una leva per influenzare un cambiamento – il sistema giudiziario statunitense.

Contrariamente agli altri rami del governo, i tribunali federali degli Stati Uniti hanno a lungo sostenuto che la legge degli Stati Uniti si applica solo all’interno degli Stati Uniti.

Nel 1991 il Quinto Circuito della Corte d’Appello degli Stati Uniti ha respinto un ricorso in cui l’attore sosteneva che mentre lavorava fuori dagli Stati Uniti, il suo datore di lavoro registrato negli Stati Uniti aveva violato i suoi diritti sotto il Titolo VII della legge sui diritti civili del 1964. La corte ha respinto l’appello perché il Civil Rights Act si applicava solo all’interno della giurisdizione territoriale degli Stati Uniti.

Nel 2013 il presidente della Corte Suprema John Roberts ha invocato la “presunzione contro l’applicazione extraterritoriale” in un caso storico sui diritti umani. In un parere in cui altri quattro giudici si sono uniti a lui, il presidente della Corte Suprema ha scritto: “Le leggi degli Stati Uniti governano all’interno, ma non governano il mondo”. Il caso è stato deciso 9-0.

Nel 2019 il think tank tedesco Swp ha esaminato le opzioni disponibili aperte all’Europa per proteggere il Jcpoa dal crollo e proteggere le aziende con sede nell’Ue dal rinnovato regime di sanzioni di Trump.

Avendo concluso che i migliori sforzi dell’Ue non erano riusciti a fornire la copertura di cui le aziende europee avevano bisogno contro l’extraterritorialità degli Stati Uniti, Swp ha suggerito che una risposta al dilemma dell’Europa potrebbe essere trovata nei tribunali degli Stati Uniti e, più in particolare, nella Corte Suprema degli Stati Uniti.

Citando un rafforzamento della “presunzione contro l’extraterritorialità” nei tribunali statunitensi, un cannone del 19° secolo conosciuto come la presunzione “Charming Betsy” e l’attuale composizione conservatrice della Corte Suprema degli Stati Uniti, Swp ha concluso che sfidare l’extraterritorialità degli Stati Uniti nei tribunali statunitensi potrebbe essere il rimedio “per proteggere la sovranità europea”.

La Commissione Ue farebbe bene a investire qualche sforzo per mettere insieme una strategia per usare i tribunali statunitensi per fornire la protezione di cui le entità europee hanno bisogno contro le rivendicazioni delle agenzie e dei legislatori statunitensi. L’idea può sembrare un azzardo, ma a volte gli azzardi pagano.