L’autonomia strategica dell’Unione europea

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L'Alto Rappresentante UE per gli Affari Esteri Josep Borrell [EPA-EFE/OLIVIER HOSLET / POOL]

Il proposito della Presidente Ursula von der Leyen di creare una “Commissione geopolitica” si sta scontrando con la dura realtà della politica internazionale. L’incidente di Mosca, quando Lavrov ha definito l’Ue un “partner non affidabile” alla presenza di Josep Borrell – un gesto considerato da alcuni commentatori come un’umiliazione per l’Ue – mostra la necessità di una riflessione sul ruolo dell’Ue in un sistema internazionale ancora dominato dagli istinti nazionalistici delle grandi potenze. Quando l’Ue tratta con tutti i paesi per accordi commerciali – dall’America latina, all’Africa e all’Asia – non sorgono problemi drammatici. Quando si entra sul terreno dei rapporti di forza – anche la difesa dei diritti umani lo diventa se incide sulla politica interna di un paese – la reazione di un paese “sovrano” diventa brutale. Hic rhodus, hic salta. Per l’Ue è diventato necessario affrontare questo problema, perché i rapporti con Usa, Russia e Cina sono decisivi per il futuro dell’Ue, che deve avere una strategia internazionale, definita  dalla Commissione europea “autonomia strategica”.

La politica estera europea, compresa una difesa europea, era già contemplata nel Trattato di Maastricht (1992). Poco o niente si è fatto per realizzarla. Oggi, non è più possibile tergiversare. La via da seguire è simile a quella adottata per l’Unione monetaria, vale a dire creare istituzioni che vincolino sempre più i paesi dell’Unione ad accettare una politica sovranazionale: le decisioni europee devono prevalere su quelle nazionali. Anche la creazione di un esercito europeo, come ha proposto la SPD tedesca, non sarà decisiva se gli stati membri non accetteranno questa procedura. Gli stereotipi nazionali del passato vanno superati: l’Unione europea ha già organi sovranazionali di governo – il Parlamento europeo, la Commissione, la Corte di Giustizia, la Banca centrale europea, il mercato unico – è una forma di Unione (o stato multilivello) sovranazionale che, a differenza della federazioni esistenti (USA, Canada, ecc.), può accettare ampi margini di manovra in politica estera anche per i suoi stati membri, a patto che non siano in contraddizione con gli indirizzi europei. L’Ue è un’Unione federale aperta.

Come federazione aperta l’Ue non deve necessariamente operare con i mezzi di potere delle grandi potenze militari. Un esercito europeo fungerà verosimilmente come una forza per interventi militari regionali nell’area Medio-Orientale e Africana. La Francia è gelosa della sua bomba atomica, ma si dichiara disponibile a difendere tutti i paesi europei da un attacco nucleare. In sostanza, il sistema europeo può considerarsi una “difesa difensiva”. Eppure, nonostante questi limiti, la politica estera europea può rivelarsi efficace, anzi indispensabile, per sospingere il sistema internazionale, oggi dominato da superpotenze in lotta tra di loro per la supremazia mondiale, verso una global governance. Questo traguardo, se reso esplicito, in particolare tra i giovani, troverebbe un larghissimo consenso: la global governance è una situazione di pacifica collaborazione internazionale, simile a quello stadio di cooperazione che le nazioni europee hanno raggiunto negli anni Ottanta e ancor più dopo la fine della guerra fredda, fondato, cioè, sulla consapevolezza che una guerra tra paesi europei sia impensabile. È questa consapevolezza, radicata nell’animo dei cittadini europei, che ha consentito di compiere passi ulteriori sulla via dell’integrazione sovranazionale.

Se si accetta che l’obiettivo cruciale sia una pacifica global governance, è possibile indicare qual è il nemico da sconfiggere (ogni strategia politica deve individuare con chiarezza l’avversario) e quali sono i mezzi più efficaci per raggiungere l’obiettivo.

Per quanto riguarda il nemico, nella politica internazionale contemporanea – fondata sul sistema di Westfalia e la sovranità assoluta degli stati – il nemico è comunemente identificato con una o più potenze rivali, si pensi alla guerra fredda e alla rivalità Usa-Urss. Dopo la fine della guerra fredda, la questione è diventata più confusa a causa dell’ascesa di nuove potenze globali e del declino delle vecchie superpotenze. Si sta formando un sistema multipolare, ma nessuno sa prevedere se la risultante balance of power sarà stabile o instabile. Tuttavia, per l’Unione europea il problema non è la ricerca di un equilibrio. Se l’obiettivo è una pacifica global governance, il nemico da sconfiggere è l’ondata crescente di nazionalismo che ha ispirato la politica di Trump e ispira Putin, Xi Jimping, Narendra Modi, Bolsonaro, ecc. La specificità dell’ideologia nazionale è favorire, all’interno, politiche suprematiste – la superiorità etnica di una parte della popolazione – e, all’esterno, il perseguimento dell’egemonia internazionale mediante la forza economica e militare, se necessario. 

Questa osservazione sull’ascesa del nazionalismo è accettata da molti commentatori della politica internazionale, ma resta indefinita la pericolosità del processo se non si mette a confronto l’attuale nazionalismo con quanto è avvenuto un secolo fa, quando dopo la prima guerra mondiale si sono affermati prima il fascismo e poi il nazismo. In quegli anni, l’interdipendenza economica internazionale era embrionale e le grandi potenze tendevano a sfruttare propri spazi di autosufficienza, mediante la creazione di vasti imperi. Tentarono questa via anche Italia e Germania, ma poiché lo spazio al sole a loro rimasto era insufficiente, imboccarono la strada dell’autarchia e del militarismo: l’ordine nuovo di Hitler consisteva nell’immediata e totale sottomissione di tutti i paesi europei e nella sfida successiva alla superpotenza nascente d’oltre oceano.

Questo folle disegno eversivo ispirato dal nazionalismo è oggi inconcepibile. In effetti, il nazionalismo contemporaneo si manifesta in forme molto più miti, a volte patetiche come il sovranismo europeo , comunque. sempre in opposizione a qualche potenza rivale, come è evidente tra Usa e Cina. Tuttavia, i contrasti non escludono mai la ricerca di compromessi, per non mettere in pericolo il sistema economico globale, dal quale tutti traggono enormi benefici. Si dovrebbe, dunque, discutere di un nazionalismo di seconda generazione, perché, a differenza di quello di un secolo fa, non è più possibile ricorrere né all’autarchia, né a tecnologie militari decisive per la vittoria: nonostante gli sforzi delle grandi potenze per la supremazia militare, incluse le guerre stellari; nessuno può sperare di uscire indenne da un conflitto nucleare. La logica della guerra fredda (MAD, Mutual Assured Destruction) non lascia alcun margine di manovra sfruttabile.

Nel sistema internazionale multipolare, l’Unione europea può sfruttare la sua “debolezza” come “potenza civile” tra potenze militari rivali. In realtà, la sua debolezza è anche il grimaldello che può servire per favorire l’apertura e il dialogo con potenze che non sarebbero affatto disposte a dialogare con i loro avversari strategici. L’Ue possiede alcune importanti risorse basate sul suo potere civile. Nel corso del processo di integrazione si sono create istituzioni che si rivelano anche efficaci poteri di politica estera. Il mercato interno consente all’Ue di occupare una posizione importante, seppure declinante, pari quasi a quella di USA e Cina. Tuttavia, l’Ue commercia con 80 paesi, mentre gli USA hanno solo 20 partner. È anche l’economia più aperta ai paesi emergenti. Per quanto riguarda la sua moneta, la quota dell’euro come moneta di riserva è del 20% contro il 61% del dollaro. La mancanza di un mercato europeo dei capitali è il vero handicap dell’euro. Tuttavia, sono in corso proposte da parte della Commissione europea per superare queste difficoltà. Il recente piano per uno “European Green Deal” ha posto l’Ue all’avanguardia della lotta contro il cambiamento climatico. Si tratta di un piano che apre una fase di crescita dell’economia europea e mondiale simile alle rivoluzioni economiche del passato. Infine, va ricordato che il Parlamento europeo è la prima assemblea democratica sovranazionale della storia.

L’Unione europea è pertanto un soggetto attivo della politica mondiale; lo è perché è anche un modello di civiltà tra popoli pacificati dopo guerre sanguinose. Questi popoli hanno compreso che non è la sovranità assoluta, fatta valere con la forza delle armi, ma l’interdipendenza pacifica e istituzionalizzata la chiave della prosperità. Questo modello di cooperazione pacifica sovranazionale può progressivamente estendersi al mondo intero se l’Unione europea saprà agire con saggezza nell’arena mondiale. Non è vero che il soft power debba necessariamente subire l’hard power, come riconosce lo stesso Nye: «Il numero delle istanze che varcano i confini nazionali sono in aumento e molte di queste sono ‘allergiche’ ai consueti strumenti dell’hard power. Ad esempio, il potere militare è di poco aiuto se i problemi sono il cambiamento climatico, le pandemie o la governance di internet» (Nye, Fine del secolo americano?; 2016: 110). È, in effetti, a proposito di questioni che riguardano il futuro dell’umanità e del pianeta che l’Unione europea può svolgere un ruolo di avanguardia; un ruolo che, alla fine di un lunghissimo e travagliato percorso, potrebbe condurre alla creazione di una comunità cosmopolitica, una comunità dei cittadini del mondo.

Concludo queste osservazioni sull’autonomia strategica dell’Unione europea ricordando un’importante distinzione tra cittadinanza attiva e passiva, introdotta nel pensiero politico da John S. Mill. È una distinzione utile per comprendere non solo la necessità che uno stato, o una unione di stati, come l’Ue, crei un sempre più stretto legame tra cittadini e istituzioni, come sta facendo la Commissione europea con Next Generation EU, ma anche come la cittadinanza attiva sia un fattore decisivo nella lotta per l’affermazione dei diritti umani nel mondo e la diffusione della democrazia. La forza di un regime democratico dipende dal sostegno attivo dei suoi cittadini; al contrario un regime autoritario necessita di cittadini passivi. «Un governante irresponsabile ha bisogno della sottomissione dei governati» (J. S. Mill). Ecco perché le politiche che si propongono di “esportare” la democrazia falliscono: non si può imporre la democrazia a cittadini che non la comprendono. Se, al contrario, tutti i paesi del mondo, siano essi democratici o autoritari, cominciano a collaborare per risolvere le sfide che l’umanità deve necessariamente affrontare, lo spirito attivo dei cittadini dei paesi democratici finirà per contagiare anche le minoranze critiche e ribelli nei regimi autoritari e penetrare in strati sempre più vasti della popolazione. Sono le minoranze attive il vero veicolo per la diffusione della democrazia nel mondo: la libertà e la democrazia sono un virus contagioso. Il successo della mobilitazione dei giovani di tutti i paesi per la lotta contro il cambiamento climatico è anche una testimonianza della progressiva diffusione dei diritti umani e degli ideali democratici ovunque.

Guido Montani è professore di “International Political Economy” all’Università di Pavia. È stato Presidente del Movimento Federalista Europeo. È editor di “The Ventotene Lighthouse. A Federalist Journal for World Citizenship”.