L’Ue ricomincia da tre? Accordi bilaterali e governance europea

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Il cancelliere tedesco Olaf Scholz e il presidente del Consiglio Mario Draghi durante l'incontro a Palazzo Chigi, a dicembre del 2021. [EPA-EFE/Palazzo Chigi]

L’intesa a tre di diritto e di fatto che si va profilando al centro dell’Europa, dopo il Trattato del Quirinale firmato da Roma e Parigi e l’incontro tra Draghi e Scholz è una buona notizia, scrive Andrea De Petris.

Se è vero che già durante i 16 anni del cancellierato di Angela Merkel le relazioni tra Roma e Berlino apparivano improntate in larga parte ad uno spirito di collaborazione, la visita del neo cancelliere tedesco a Roma dello scorso 20 dicembre potrebbe aver inaugurato una nuova fase dei rapporti tra Germania e Italia.

La conferenza stampa congiunta di Olaf Scholz e Mario Draghi seguita all’incontro tra i due capi di governo si è svolta in un clima disteso ed amichevole, con il presidente del Consiglio italiano a schermirsi ironicamente in merito alle proprie competenze in materia economica, ed il cancelliere tedesco pronto a ribadire la profonda conoscenza dei dossier europei da parte dell’ex presidente della Bce.

La notizia vera, tuttavia, non riguarda tanto il clima amichevole dell’incontro, quanto piuttosto l’annuncio dell’avvio di quello che sia Draghi che Scholz hanno definito un “piano di azione comune” tra Roma e Berlino per il prossimo futuro. Si tratta di una fase nuova nei rapporti tra i due Paesi, che evidentemente intendono consolidare i legami reciproci “parlando con una voce sola”, come ha detto Scholz, su molti dei temi centrali presenti sul tavolo europeo: politica estera, difesa comune europea e transizione ecologica, “quanto meno per iniziare”, ha ribadito Draghi nella conferenza stampa di fine anno del 22 dicembre.

Nell’occasione, il presidente del Consiglio ha spiegato che l’azione comune con Berlino comporterà una serie di incontri bilaterali periodici tra esponenti dei due esecutivi, una consultazione istituzionalizzata tra i due Paesi nell’intento di definire una posizione comune a livello europeo, e più in generale l’instaurazione di una stabile collaborazione politica ed economica tra Italia e Germania.

Inevitabilmente, al momento dell’annuncio in molti hanno pensato ad una riedizione in chiave italo-tedesca delle intese già esistenti tra Francia e Germania (il noto Trattato dell’Eliseo, rinnovato nel 2019 con il Trattato di Aquisgrana) da un lato, e tra Francia e Italia (il Trattato del Quirinale, firmato a Roma da Emmanuel Macron e Mario Draghi lo scorso 26 novembre) dall’altro. Invece, è stato lo stesso Draghi a chiarire come tra Roma e Berlino non si siano stipulati accordi ufficiali, e che l’esito dell’incontro del 20 dicembre prevede relazioni collaborative con modalità operative diverse da quelle statuite dai due Trattati citati.

È un fatto, però, che proprio la coesistenza dei due accordi ha posto il tema del futuro dei rapporti tra Italia e Germania, perché se è vero che esistono gli strumenti per una collaborazione bilaterale Parigi-Berlino e Parigi-Roma, è altrettanto evidente che un rilancio del processo di integrazione europeo, richiamato in più occasioni sia dal Trattato di Aquisgrana che da quello del Quirinale, non può prescindere da un legame altrettanto solido e stabile tra Roma e Berlino. In ogni caso, è difficile credere che d’ora in poi i tre Paesi non avranno cura di consultarsi reciprocamente prima di assumere iniziative bilaterali comuni, che siano nel quadro delle due alleanze formali citate o del “piano di azione comune” italo-tedesco.

Qualcuno ha auspicato che dall’incontro romano tra Draghi e Scholz arrivasse il terzo anello di un congiunto accordo di collaborazione rafforzata franco-tedesco-italiana, su cui costruire il futuro di una governance europea a tre più solida ed efficace di quella che sta caratterizzando l’Unione europea di questi anni. Altri stanno invece sollevando remore sull’opportunità che accordi bilaterali tra le cancellerie che costituiscono il nucleo trainante dell’Ue possano effettivamente rilanciare l’azione comune europea, paventando il rischio che tali intese possano invece sortire l’effetto contrario di allontanare gli Stati membri minori per popolazione o peso socio-economico, con il conseguente pericolo di una disgregazione imminente dell’Unione.

Sulla carta, un rischio del genere effettivamente sussiste, come evidenziato anche da una recente analisi della nostra rete di centri studi Cep , ed è opportuno che i governi di Parigi, Roma e Berlino ne tengano conto: tuttavia, è altrettanto palese come, non solo a seguito della pandemia, il processo decisionale europeo stia conoscendo da tempo una fase di stallo, in cui le istanze sovraniste assumono una prevalenza crescente e la vicenda della Brexit ha dimostrato come quella dell’opt out dall’Unione non sia ormai più da tempo una mera ipotesi di scuola.

Di fronte ad una Polonia che contesta il diritto della Corte europea di giustizia di verificare l’indipendenza del potere giudiziario nel Paese, o a un governo ungherese che vorrebbe adottare pratiche di respingimento dei migranti contrarie alle disposizioni comunitarie vigenti in materia, appare sempre più necessario approntare strumenti di rilancio delle politiche di cooperazione europea. In mancanza di unità di intenti dell’Ue a 27, dunque, accordi di collaborazione bilaterale (e forse in prospettiva trilaterale) rafforzata rappresentano un’occasione forse unica per dare all’Unione quella “scossa” positiva di cui si avverte molto il bisogno.

Mario Draghi ha tenuto a precisare che quello che si va profilando tra Germania, Francia ed Italia, al di là degli strumenti con cui si formalizza la reciproca collaborazione, non è da intendersi come un triumvirato teso a dominare l’Europa, ma piuttosto come uno spazio di consultazione e condivisione decisionale finalizzato a rafforzare e sviluppare la governance europea: l’intenzione condivisa tra Parigi, Berlino e Roma di superare in Europa il criterio dell’unanimità di favore di un sistema di maggioranze qualificate, ove possibile, per arginare il potere di veto dei singoli Stati membri sulle scelte dell’Ue, può rappresentare un ottimo punto di partenza in questo senso.

Se ne può concludere che non tutti i trattati sorti nello spazio europeo sono eguali: Visegrad non è Aquisgrana, e Varsavia non è Roma, almeno di questi tempi. Malgrado i rischi che la vicenda può comportare per il futuro europeo, l’intesa a tre di diritto e di fatto che si va profilando al centro dell’Europa è una buona notizia per i fautori del metodo comunitario e del patrimonio di valori comuni europei. L’alternativa di attendere un’equanime compartecipazione dei 27 Stati membri su tutti i dossier sul tavolo a Bruxelles e Francoforte, per quanto auspicabile in teoria, non sembra praticabile nella contingenza attuale: su questo Macron, Scholz e Draghi sembrano pensarla allo stesso modo, e in mancanza di meglio è da qui che l’Ue può (ri)partire.

Andrea De Petris è Direttore scientifico del Centro Politiche Europee