L’integrazione europea del futuro: multilivello, differenziata e volontaria

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[EPA-EFE/PATRICK SEEGER]

Da anni ormai l’UE è costretta a fronteggiare scenari di crisi varie e profonde, sia al suo interno che all’esterno, di cui è difficile tracciare i confini: una crisi economica, che ha messo sotto stress la stabilità finanziaria di vari Stati membri e, conseguentemente, la tenuta del settore bancario dell’area Euro; una crisi migratoria, per cui periodicamente alcuni Paesi dell’Unione sono chiamati a gestire flussi di centinaia di migliaia di migranti, cercando con fatica di garantire loro standard adeguati di accoglienza, assistenza ed integrazione; una crisi sanitaria, a cui si è risposto approntando uno straordinario piano di ripresa e resilienza europeo, come mai accaduto prima nella storia dell’Unione; ultima per ordine di tempo, una crisi innanzi tutto bellica, e che però si va da tempo configurando anche come crisi umanitaria, energetica, strategica e finanziaria dello spazio europeo, conseguente all’invasione del territorio ucraino da parte delle forze armate russe.

Andrea De Petris è Direttore Scientifico del Centro Politiche Europee – (CEP Roma)

A questo scenario di crisi in parte distinte, ma spesso coesistenti e destinate ad influenzarsi reciprocamente, l’UE ha finora risposto con gli strumenti messi a disposizione dai Trattati, ricercando per quanto possibile la necessaria unanimità dei 27 Stati membri richiesta, sebbene le cronache politiche evidenzino spesso palesi difficoltà a darvi seguito. Si pensi ad es. all’ipotizzato consolidamento fiscale dell’Unione, con la creazione di una nuova Agenzia Europea del Debito finalizzata alla gestione del debito contratto dai Paesi membri durante la crisi finanziaria e pandemica; all’attuazione di un fondo di risanamento aggiuntivo finanziato da ulteriori risorse degli Stati membri e dal debito comune; alla razionalizzazione di un sistema energetico europeo per una produzione e fornitura comune di energia; all’implementazione di un assetto militare congiunto europeo, che richiederebbe tra l’altro il rispetto del ben noto obiettivo della destinazione del 2% del PIL alla spesa militare annua fissato dalla NATO, per i Paesi europei che ne fanno parte.

Si tratta di settori cruciali per il futuro dell’UE, su cui come noto i rappresentanti degli Stati e delle istituzioni europee sono da tempo al lavoro, e tuttavia le modalità di azione previste dalle regole operative dell’Unione sono a volte difficili da seguire. Un esempio a riguardo viene dalla recente presa di posizione rispetto all’embargo europeo verso il petrolio russo da parte dell’Ungheria, la quale ha chiesto ed ottenuto l’esclusione del greggio esportato attraverso gli oleodotti dalle sanzioni in cambio del suo voto favorevole, e dalla ripetizione dello stesso schema in merito alla lista delle personalità russe sanzionate dall’UE, da cui Budapest è riuscita in extremis a far cancellare il nome del patriarca ortodosso Kyrill.

Indipendentemente dal singolo casus belli, è opportuno interrogarsi se non esistano modalità alternative di funzionamento della “governance” dell’UE che possano arginare il rischio di un’empasse sui dossier europei che la regola dell’unanimità fisiologicamente comporta. Possibile strade ed approcci  per attenuare questa problematicità sono proprio state oggetto di un Paper (The Next Level of Europe – How the Pandemic and Putin’s War Create a European Moment Which Offers New Ways Forward) recentemente pubblicato dal Center for European Policy Network, una rete di Think Tank con sedi a Friburgo, Berlino, Parigi e Roma.

I ricercatori del CEP suggeriscono di guardare al modello dei due Trattati bilaterali di cooperazione che negli ultimi anni sono stati stipulati da Germania e Francia da un lato (il cd. Trattato di Aquisgrana del 22 gennaio 2019, in realtà un ammodernamento del già esistente Trattato dell’Eliseo, siglato nello stesso giorno del 1963 da Charles De Gaulle e Konrad Adenauer), ed il Trattato del Quirinale, firmato a Roma lo scorso 26 novembre 2021 da Emmanuel Macron e Mario Draghi.

La caratteristica comune dei due accordi è la flessibilità e la volontarietà con cui Francia, Germania e Italia hanno deciso, per ora appunto solo a livello bilaterale, di intensificare la loro cooperazione in una serie di settori strategici non solo per la loro dimensione nazionale, ma anche per l’UE nel suo complesso. L’individuazione di modelli di integrazione bilaterale che possano, in futuro, rappresentare spazi di collaborazione in cui coinvolgere anche altri Stati membri, sempre su base volontaria e in modo variabile a seconda delle esigenze dei singoli Stati di volta in volta, è chiaramente presente in entrambi i trattati. I due accordi rappresentano pertanto anche delle piattaforme in cui Francia, Germania e Italia possono sperimentare forme concrete di collaborazione speciale bilaterale, aperte alla partecipazione di altri Stati membri e, potenzialmente, disponibili a fungere da modello per una forma di piena integrazione per l’intera UE, seppure solo per settori strategici specifici. La collaborazione speciale istituita dai Trattati di Aquisgrana e del Quirinale sembra inoltre ben compatibile con gli obblighi previsti dai Trattati europei, in quanto il diritto dell’UE non impone agli Stati membri di attuare solo le forme di cooperazione rafforzata previste dai Trattati europei. D’altro canto, gli Stati membri devono prestare particolare attenzione al principio di lealtà nei confronti dell’Unione, da un lato facendo ricorso per quanto possibile ai meccanismi di integrazione differenziata previsti dal diritto dell’UE, nella misura in cui previsti dal diritto dell’UE e, dall’altro, assicurando che una politica di integrazione flessibile al di fuori di questo quadro – come quella prospettata dai due Trattati – rispetti comunque le norme sovranazionali e gli obiettivi dell’Unione dell’Unione.

Chiaramente, la via della piena integrazione europea attraverso un’unanime condivisione di intenti e strumenti tra tutti gli Stati membri, specie ora dopo la concretizzazione di precise proposte da parte della Conferenza sul Futuro dell’Europa, resta quella assolutamente da preferire. Tuttavia, nel momento in cui questa strada non possa essere percorsa se non tramite continui compromessi al ribasso ed orizzonti temporali non adeguati alla soluzione di urgenze, andrebbe valutata l’opportunità di una forma di cooperazione europea basata su un approccio multilivello differenziato e volontario, che consenta di variare la velocità di integrazione necessaria ad affrontare adeguatamente le diverse sfide che si presentino di volta in volta, nel rispetto delle esigenze e delle capacità specifiche di un gruppo sempre più eterogeneo di Stati e dei loro interessi.