Cooperazione sanitaria europea attraverso le frontiere

epa09092970 Health workers are seen as people wait to be vaccinated against Covid-19 in Madrid, Spain, 24 March 2021. Spain resumes the use of the Astrazeneca coronavirus vaccine after a 10-day-long pause in its administration following the European Medicines Agency (EMA) announcement to uphold its approval of the vaccine. Some of EU member countries countries stopped giving the vaccine over fears there might be links between the vaccination against Covid-19 with the AstraZeneca vaccine and a rare number of blood clots. EPA-EFE/J.J. GUILLEN

Nel quadro della cooperazione transfrontaliera dell’Unione Europea che ha appena compiuto trent’anni, i servizi pubblici, e in particolare l’assistenza sanitaria, presenta non poche sfide, alcune delle quali già affrontate da iniziative esistenti.

L’emergenza causata dalla pandemia da Covid-19 ha posto al centro dell’attenzione il tema dell’assistenza sanitaria, in Europa e nel mondo. Un tema specifico è rappresentato dall’assistenza sanitaria nelle aree frontaliere dell’Unione Europea. Come già richiamato in una precedente riflessione su queste pagine, la cooperazione transfrontaliera ha rappresentato un importante investimento da parte dell’Unione Europea negli ultimi trent’anni, nel quadro del programma Interreg della politica di coesione.

Il sostegno a questa forma di cooperazione deriva dalla volontà di sostenere il processo di integrazione europea anche dal basso, nonché di superare gli ostacoli posti dalla condizione frontaliera ad un pieno sviluppo dei territori. La cooperazione alle frontiere dovrebbe consentire di superare le barriere imposte dai confini nazionali, permettendo così ai cittadini che risiedono nei territori di frontiera di non essere penalizzati da questa condizione.

La cooperazione transfrontaliera in ambito sanitario si inserisce nel più generale quadro fornito dall’Unione Europea in materia. Sebbene infatti la tutela della salute sia una competenza degli Stati membri (con diversi livelli di decentramento), l’Unione Europea, secondo l’art. 168 del TFUE, “completa le politiche nazionali” (comma 1). In questo ambito l’Unione “incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri (…) e, ove necessario, appoggia la loro azione. In particolare incoraggia la cooperazione tra gli Stati membri per migliorare la complementarietà dei loro servizi sanitari nelle regioni di frontiera” (comma 2).

Attraverso la Direttiva 2011/24/UE, concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, l’UE regolamenta la mobilità dei pazienti nel territorio comunitario. La direttiva mira a tutelare i diritti dei cittadini europei ad accedere all’assistenza sanitaria transfrontaliera ed al relativo rimborso, garantire la qualità e la sicurezza delle prestazioni di assistenza sanitaria fornite in un altro Stato membro e promuovere la cooperazione in materia di assistenza sanitaria tra Stati membri. Su queste basi è possibile il trasferimento dei pazienti attraverso le frontiere.

In una valutazione del 2019, la Corte dei Conti europea ha riconosciuto gli sforzi messi in campo in ambito di assistenza sanitaria transfrontaliera, ma anche evidenziato l’opportunità di migliorare le azioni intraprese, per incrementare e migliorare l’impatto sui pazienti. Lo studio sottolinea come la maggior parte dei trasferimenti di pazienti – circa 200.000 l’anno pre-pandemia – avvenga effettivamente tra Stati membri confinanti. Tuttavia esistono significative differenze tra una frontiera e l’altra dell’Unione. Il tema del trasferimento dei pazienti si inserisce infatti nel più ampio quadro dalle relazioni bilaterali, e la sua efficienza e operatività è influenzata anche dalla qualità e intensità delle pratiche di cooperazione a livello nazionale e subnazionale.

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La reintroduzione di controlli e chiusure alle frontiere è stata senza dubbio una delle reazioni più immediate e visibili a fronte della diffusione della pandemia da coronavirus, incluso nel territorio nell’Unione europea. Eppure, una diversa immagine delle relazioni transfrontaliera …

Vi sono numerosi esempi rilevanti di cooperazione transfrontaliera in ambito sanitario, spesso sostenuti con fondi Interreg. Alcune iniziative sono particolarmente interessanti e strutturate, come l’ospedale transfrontaliero di Cerdanya, alla frontiera tra Francia e Spagna, la cooperazione alla frontiera tra Francia e Belgio, o anche il Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale – GECT GO, tra Italia e Slovenia, che ha tra i suoi obiettivi la condivisione dei servizi sanitari. D’altro canto vi sono anche aree frontaliere in cui la pratica di cooperazione in ambito sanitario è meno diffusa e sviluppata.

Le differenze tra territori sono emerse anche nella risposta alla crisi sanitaria determinata dal Covid 19. Molti programmi Interreg hanno mobilitato proprie risorse per rispondere all’emergenza in atto, come testimoniato ad esempio dal Report recentemente elaborato dall’Agenzia per la Coesione Territoriale italiana.

Iniziative di cooperazione si sono inoltre realizzate anche al di fuori della cornice dei programmi comunitari; ad esempio alla frontiera tra Francia, Germania e Lussemburgo. In molti casi l’emergenza ha però anche messo in luce difficoltà pratiche nel garantire un accesso alle cure oltre le frontiere nazionali.

La riflessione sviluppata dal centro CERDAFF dell’Università di Nizza, nell’ambito del programma DITER – Diplomatie Territorial, ad esempio, ha rilevato le criticità e specificità in ambito di cooperazione sanitaria della frontiera italo-francese-monegasca. Nonostante il riconoscimento del diritto di accesso alle cure in tutto il territorio europeo, lo studio ha evidenziato le difficoltà della cooperazione emerse in concreto nella fase dell’emergenza sanitaria, motivate da elementi quali la mancanza di conoscenza sulle specifiche esigenze della frontiera, la limitata esperienza di cooperazione, la debolezza delle reti interpersonali transfrontaliere.

Il permanere di situazioni piuttosto diverse tra le diverse frontiere interroga sugli ostacoli che impediscono a tutti i cittadini frontalieri dell’Unione Europea di beneficiare delle medesime opportunità. È su questo tema che si focalizza un recente parere del Comitato delle Regioni sui servizi pubblici transfrontalieri in Europa. Il parere sottolinea l’esigenza di un quadro giuridico europeo per servizi pubblici transfrontalieri che possano rispondere alle esigenze dei cittadini che risiedono in aree di frontiera e pone particolare attenzione al tema dell’assistenza sanitaria; l’esigenza di una cooperazione transfrontaliera in questo ambito infatti risulta particolarmente rilevante sia in situazioni ordinarie che di emergenza, come risultato drammaticamente evidente nel corso dell’ultimo anno.

Il parere sostiene fortemente l’attuazione del meccanismo transfrontaliero europeo (ECMB), proposto nel 2018 nel pacchetto regolamentare per la politica di coesione 2021-2027 e attualmente bloccato presso il Consiglio dell’Unione europea. Il meccanismo prevede la possibilità di applicare, in un determinato Stato membro e in relazione a una regione transfrontaliera attorno ad una frontiera terrestre, “le disposizioni giuridiche di uno Stato membro limitrofo nei casi in cui l’applicazione delle disposizioni del primo Stato membro costituirebbe un ostacolo giuridico all’attuazione di un progetto congiunto”.

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C’è l’accordo politico fra Parlamento europeo e Consiglio per l’adozione di un programma espressamente dedicato alla salute nel prossimo bilancio pluriennale. Mai l’Unione europea aveva messo in piedi un tale sostegno alla sanità: un cambio di passo figlio della lezione …

Il meccanismo può assumere la forma di un “impegno” transfrontaliero europeo, direttamente applicabile, oppure di una “dichiarazione” transfrontaliera europea, che richiede un’ulteriore procedura legislativa nello Stato membro. Come è stato osservato da diversi studiosi, il meccanismo non prevede nuove competenze a livello europeo, ma modifica le modalità di interazione tra Stati membri; pone comunque una serie di questioni a livello di normativa costituzionale, internazionale ed europea, il che spiega in parte l’attuale stallo sulla sua approvazione.

La programmazione 2021-2027 – con le decisioni che verranno prese sui servizi pubblici transfrontalieri ma anche con gli investimenti che verranno pianificati in questo ambito con il sostegno dei fondi strutturali – rappresenta una fondamentale opportunità per migliorare l’accesso alle cure nelle aree transfrontaliere nell’Unione Europea. Una sfida che si spera possa essere colta dalla Commissione europea e dai vari portatori di interesse e policy makers coinvolti a diverso titolo e a diversi livelli istituzionali negli Stati membri.

Raffaella Coletti è ricercatrice del CNR – Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie (ISSiRFA)

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