Ripartire da ambizioni e valori dell’Europa nel mondo

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Un uomo avvolto nella bandiera europea davanti alla Porta di Brandeburgo a Berlino in occasione dell'inizio della presidenza tedesca del Consiglio dell'Ue (EPA-EFE/OMER MESSINGER)

Agenda 2030 sugli obiettivi di sviluppo sostenibile, Accordi di Parigi sul clima, Partenariato globale sull’efficacia della cooperazione allo sviluppo e, ancora, Agenda europea sulle migrazioni internazionali: di fronte alle sfide poste dalla pandemia, l’Unione europea è chiamata a riconsiderare le sue strategie di riferimento.

Sono trascorsi cinque anni dal lancio dell’Agenda internazionale 2030 sugli Obiettivi di sviluppo sostenibile (Sustainable Development Goals, SDGs) e degli Accordi di Parigi in seno alla COP-21 sui cambiamenti climatici e dieci anni dall’avvio del Partenariato globale sull’Efficacia della cooperazione allo sviluppo. Si tratta di tre quadri di riferimento e indirizzo per le priorità strategiche nazionali e internazionali rispetto ai quali l’Unione europea ha cercato di ritagliarsi sin dall’inizio un ruolo di primo piano, proponendosi come modello di riferimento per gli altri paesi. Sempre cinque anni fa l’UE presentava l’Agenda europea sulle Migrazioni internazionali.

È tempo, quindi, di un primo bilancio. L’urto dirompente della pandemia di Covid-19 sulla vita di tutti i cittadini sollecita, più ancora che un generico primo bilancio a distanza di cinque anni, alcune considerazioni sulle sfide emergenti e, quindi, sulla tenuta o necessità di calibrazione di quei quadri di riferimento, su cui l’Europa è chiamata a interrogarsi e a proporre una vision coerente, all’altezza della sfida e traducibile in risorse finanziarie e azioni concrete.

Anzitutto, una spiegazione sul perché mettere insieme le quattro agende.

L’Agenda 2030 è molto ambiziosa, ampia e universalistica – cioè applicabile indistintamente a tutti i paesi, declinandola in funzione del contesto specifico –, diluita in una serie di ben 17 obiettivi, 169 traguardi e 231 indicatori da monitorare (e dire che William Easterly criticava la fallimentare cultura del pianificatore incarnata dagli Obiettivi di sviluppo del millennio del 2000, con la sua batteria di appena 8 obiettivi, 16 traguardi e 231 indicatori…).

Un’Agenda che esplicitamente richiama come importante la connessione strategica con gli obiettivi relativi al cambiamento climatico, destinando uno dei 17 SDG proposti (SDG-13) a “Promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere il cambiamento climatico”. Del resto, gli stessi governi che hanno sottoscritto l’Agenda 2030 hanno anche sottoscritto, sotto la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici delle Nazioni Unite, l’accordo di Parigi sui cambiaent.

Lo stesso discorso vale per quanto riguarda il terzo quadro di riferimento indicato, relativo alle migrazioni: il riferimento centrale alle migrazioni è presente nel target 10.7, ricompreso nell’OSS-10 (Ridurre la disuguaglianza nei e tra i paesi), dove l’impegno è rivolto a «Facilitare le migrazioni ordinate, sicure, regolari e responsabili e la mobilità delle persone, anche attraverso l’attuazione di politiche migratorie programmate e ben gestite». I due Global Compact su migrazioni e su Rifugiati, adottati a fine del 2018, non hanno sinora fatto la differenza; piuttosto, hanno visto emergere tensioni e contrapposizioni di visioni anche in seno all’UE.

Un intreccio di tre agende prioritarie per la politica europea e globale che è inevitabile in una cornice, quella dell’Agenda 2030, che intende integrare i pilastri economico, sociale ed ambientale.

Va da sé che le tre agende diventerebbero mere enunciazioni ideali e politiche, un corpo vuoto, forma senza sostanza, se non fossero sorrette da un impianto quanto più rigoroso e condiviso possibile di principi guida per assicurare l’efficacia delle azioni in termini di raggiungimento degli obiettivi. L’agenda sull’efficacia della cooperazione allo sviluppo questo si propone di fare, raccogliendo l’eredità dell’Agenda sull’efficacia degli aiuti definita a Parigi nel 2005 e fondandosi su quattro principi concordati nel 2011 (ownership o appropriazione nazionale dell’agenda stessa; orientamento ai risultati; partenariati inclusivi; trasparenza e responsabilità reciproca), cioè con un impianto che precede le altre tre agende, il che insieme al fatto che non coinvolga molti attori chiavi al di fuori dell’ambito OCSE è un limite.

L’UE, in ogni caso, è formalmente impegnata a dare concreta attuazione agli impegni assunti con le quattro agende e numerosi documenti strategici sono lì a ricordarcelo.

In generale, però, la proliferazione di obiettivi politici e di agende specifiche può finire con l’accrescere il rischio sia di indebolimento dell’impegno politico, disperso in molteplici ambiti prioritari, sia di far emergere culture e sensibilità diverse all’interno della stessa UE, favorendo particolarismi, nazionalismi e mancanza di fiducia reciproca, finendo con l’intaccare i valori fondanti al centro del processo di integrazione europea, come già si è riscontrato su più dossier. I valori indicati nell’art. 2 del Trattato dell’Unione europea (TUE), nella versione consolidata, sono: «il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini». Si tratta di valori che guidano non solo l’azione interna dell’UE, ma anche quella esterna, nell’intento di promuoverli nel resto del mondo.

In aggiunta, la natura e l’orizzonte delle agende indicate sono diversi anche se non contrapposti, il che può tradursi in una possibile competizione tra di esse, soprattutto quando i margini fiscali si restringono e l’emergenza attuale obbliga a ricalibrare le priorità. In particolare, il tema ambientale e quello dei cambiamenti climatici rappresentano l’esempio classico di beni pubblici globali: cioè disponibili per tutti, sulla base dell’assenza di rivalità e della non escludibilità nel consumo. Il disastro nucleare di Černobyl nel 1986 mostrò in Europa e all’Europa come, al di là dell’allora esistente cortina di ferro, l’inquinamento fosse un male non contenibile all’interno del perimetro del paese in cui avveniva il disastro. I cambiamenti climatici dimostrano, allo stesso modo, come gli stravolgimenti ambientali attraversino incuranti i confini statuali.

Il tema dei beni e mali pubblici globali non interessa unicamente l’ambiente. È sufficiente pensare a quanto rapidamente un virus come il Covid-19 si sia diffuso nel giro di meno di tre mesi da un paese (la Cina) a oltre duecento paesi e territori nel mondo. Gli esempi citati configurano una tipologia di beni pubblici che sono diventati globali solo col passare del tempo: sono cioè divenuti sempre più ambiti di promozione e tutela su scala planetaria in ragione di scelte politiche compiute in tal senso dalla comunità degli stati nazionali, mentre nel passato avevano un perimetro di riferimento e un quadro giurisdizionale nazionale. L’implicazione di beni pubblici globali è un orientamento di risorse e azioni su scala globale anziché sul partenariato con paesi terzi.

Viceversa, la natura delle politiche di sviluppo è prevalentemente concepita in un’ottica nazionale di cooperazione (e competizione) tra stati, il che si traduce in politiche e programmi di cooperazione internazionale fondati su un partenariato con singoli paesi terzi.

Rispetto a queste ragioni intrinseche di diversità tra le agende che dovrebbero guidare la politica dell’Europa e del resto del mondo, la pandemia di Covid-19 acuisce le tensioni rischiando di accelerare e accrescere le frizioni preesistenti, “covidizzando” gli spazi esigui di manovra, rinnovando sotto nuove forme la tensione tra orizzonte di breve periodo (emergenza Covid-19) e di lungo periodo (sviluppo di un sistema sanitario nazionale resiliente), ma anche tra beni pubblici globali e politiche nazionali e tra governi sovranazionali (integrazione dell’UE), nazionali e locali.

Può sembrare paradossale, ma proprio mentre sembra crescere la domanda di una maggiore e migliore cooperazione internazionale per contrastare pandemie per definizione globali, sembra diminuire la volontà della comunità internazionale di agire collettivamente, nonostante sia chiaro che la situazione della sanità pubblica globale dipenderà sempre più dalla situazione nei paesi con le capacità più limitate.

Non conosciamo i dettagli di come sarà un mondo post-Covid-19 e, per ogni opzione immaginabile, è facile pensare al suo contrario come ugualmente probabile. Al momento, nella sua proiezione esterna, l’UE ha lanciato iniziative finanziarie, come il Team Europa, un pacchetto di quasi 36 miliardi di euro per aiutare i paesi più vulnerabili, in particolare in Africa e nel vicinato dell’UE, nella lotta contro la pandemia, i cui finanziamenti per la maggior parte provengono dal riorientamento dei fondi e dei programmi dell’UE preesistenti.

Serviranno più coraggio e una volontà all’altezza dell’ambizione delle agende e dei valori proclamati dall’UE per promuovere realmente una “nuova normalità” in un mondo che probabilmente avrà più poveri e più disuguaglianze, paesi con un più elevato debito, con meno spazio fiscale, più orientati a guardare al proprio interno. Un mondo probabilmente meno sicuro.

Marco Zupi è direttore scientifico del CeSPI.