Perché è così difficile realizzare l’Europa fiscale

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La bandiera dell'Unione europea a Villa Pamphilj, a Roma. (EPA-EFE/GIUSEPPE LAMI)

Com’era prevedibile, nelle conclusioni del Consiglio europeo che ha registrato l’accordo sul bilancio e sul Recovery Plan “Next Generation EU”, non c’è traccia di “dumping fiscale”. Non per questo il problema scomparirà dal dibattito, fonte di acrimonia e di interminabili polemiche.

Perché? Quattro sono i principali attributi della sovranità: il monopolio della forza verso l’esterno, il monopolio della forza verso l’interno, il potere di battere moneta e quello di levare le imposte. Nelle nostre moderne democrazie, tranne quello di battere moneta affidato a una Banca centrale indipendente, gli altri tre richiedono un grado elevato di legittimità politica. La costruzione europea concepita dai padri fondatori è, invece, fondata sull’idea che stati sovrani possono progressivamente condividere pezzi di sovranità affidandone la gestione a istituzioni comuni. Il nucleo centrale della sovranità si rivela però refrattario a essere tagliato a fettine e le istituzioni comuni non sono percepite come sufficientemente legittime per farsene carico. Per risolvere il problema ci vorrebbe un definitivo salto in senso federale che nessuno al momento sembra disposto a compiere. È quindi logico e comprensibile che queste materie, nella misura in cui l’Europa debba occuparsene, siano rette dal principio dell’unanimità. L’integrazione ha tuttavia raggiunto un grado di interdipendenza per cui l’appannaggio nazionale esclusivo delle roccaforti della sovranità interferisce per alcuni aspetti con il funzionamento di un’economia integrata, per di più in regime di unione monetaria. Cosa significa tutto questo per la fiscalità?

Cominciamo con dire che auspicare una completa armonizzazione fiscale sarebbe sbagliato e anche controproducente. Togliere l’uso della leva fiscale a Stati già privati del controllo della politica monetaria e sottomessi ai vincoli di finanza pubblica che ne discendono, sarebbe un non senso economico. Ciò non avviene nemmeno in federazioni compiute come quella americana. Non è del resto un caso che gli appelli più pressanti per l’armonizzazione vengano da paesi, come la Francia e l’Italia, con una pressione fiscale molto elevata e i conti non particolarmente in ordine; è quindi un modo per scaricare politicamente su altri le proprie inefficienze interne. Fine del problema? Non proprio. Ci sono almeno tre questioni che devono essere affrontate. La prima riguarda elementi dell’imposizione che hanno un evidente impatto sul funzionamento del mercato integrato e che quindi richiedono un certo grado di armonizzazione. Il caso più evidente è quello dell’IVA, che è già largamente anche se non completamente armonizzata. Se e quando l’UE darà seguito all’intento di stabilire una “carbon border tax” per evitare la concorrenza sleale di Paesi che non combattono il cambiamento climatico con lo stesso nostro rigore, è evidente che l’imposta dovrà essere armonizzata, se non addirittura unica. Lo stesso vale, se e quando ci si arriverà, per la “web tax” di cui si parla da tempo.

In secondo luogo, c’è la questione del “dumping fiscale” propriamente detto. In pratica la polemica riguarda il comportamento di alcuni piccoli paesi (Irlanda, Lussemburgo, Paesi Bassi, Ungheria, Cipro e Malta) che, praticando tassi “anormalmente” bassi d’imposta sulle società distorcerebbero la concorrenza attirando indebitamente investimenti e localizzazione di imprese dall’interno e dall’esterno dell’UE. In questo modo possono persino godere dell’effetto perverso di entrate fiscali superiori a quelle che avrebbero se si comportassero in modo “normale”; così facendo, “sottraggono” risorse agli altri paesi. Tutto ciò è molto fumoso. In parte discende dal normale vantaggio che in una (pre)federazione i piccoli paesi hanno su quelli più grandi; i quali hanno peraltro altri vantaggi anche più consistenti. Del resto concetti come “sottrazione”, “tassazione normale”, la stessa “nazionalità” delle imprese, sono questioni buone per eccitare i lettori in un dibattito mediatico, ma molto difficili da definire con precisione. Ovviamente è possibile ipotizzare un tasso minimo, che sarebbe comunque facilmente aggirabile e dovrebbe essere oggetto di un accordo internazionale più largo. La radice del problema è tuttavia nel profondo cambiamento intervenuto nei modi di produzione e nell’organizzazione delle imprese, soprattutto – ma non solo – a causa della rivoluzione digitale. L’importanza crescente di cespiti immateriali (come la proprietà intellettuale) nei bilanci delle imprese multinazionali, rende infatti agevole e spesso legale spostare elementi dei conti economici verso paesi in cui la fiscalità è più bassa. Distinguere i comportamenti legittimi da quelli elusivi non è agevole e richiederebbe un grado di trasparenza che attualmente manca in Europa che oggi manca e sarebbe auspicabile avere. Non è del resto un caso che la maggior parte delle idee contenute nella recente comunicazione della Commissione sulla fiscalità (il “tax package“) abbiano come obiettivo di aumentare la trasparenza. C’è anche la complicazione che non abbiamo solo due giocatori, noi e le multinazionali. Essendo molte di esse americane, c’è anche un terzo giocatore: il governo USA, che si ritiene il principale avente diritto nella tassazione di quelle imprese.

Infine ci sono i comportamenti di governi che non si limitano a praticare una fiscalità attraente per attirare gli investimenti, ma favoriscono alcune imprese in modo discriminatorio concedendo loro particolari condizioni di favore. Sono pratiche alla frontiera con quelle dei veri e propri “paradisi fiscali” che favoriscono e coprono l’evasione e altre pratiche fraudolente. Questo tipo di comportamenti è sanzionabile secondo il diritto europeo perché altera la concorrenza e compromette il corretto funzionamento del mercato.

Le problematiche relative alle due casistiche appena esaminate non sono sempre chiaramente distinguibili. Quali sono gli strumenti di cui l’UE dispone? Il primo, apparentemente più semplice, è il “bastone” della procedura d’infrazione completamente nelle mani della Commissione sotto il controllo della Corte di Giustizia. È una strada che comporta molti vantaggi, ma anche due inconvenienti importanti. Gli argomenti della Commissione devono essere molto solidi. La recente pronuncia della Corte contro la Commissione nel celebre caso dei favori per 14 miliardi che Apple avrebbe ricevuto dal governo irlandese lo dimostra. Inoltre, anche se ha successo, l’azione della Commissione può risolvere solo casi individuali e, magari facendo tesoro del precedente così creato, solo pezzi del problema. Ne risulta così un patchwork di decisioni e di condanne che rischiano di produrre situazioni irrazionali se non dannose. La seconda strada è quella dell’armonizzazione. Essa ha il vantaggio di passare per un negoziato minuzioso basato su compromessi che soddisfano (quasi) tutti e forniscono certezza agli operatori. Purtroppo, l’accordo politico è spesso impossibile soprattutto quando, come per la fiscalità, è richiesta l’unanimità. Cosa può fare la Commissione? Una tattica applicata con successo, per esempio per sbloccare lo stallo sulla liberalizzazione delle telecomunicazioni negli anni’90, è quella di usare il grimaldello della Corte di Giustizia per obbligare i governi a sedersi al tavolo del negoziato. È probabilmente quello che la Commissione sperava nel caso Apple/Irlanda. È forse la ragione per cui a molti, anche insospettabili, rincresce che non sia riuscita una manovra che in fondo conveniva a tutti.

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Quali lezioni trarre da tutto ciò? Per prima cosa, se non si esce dalla guerra di religione in un campo politicamente sensibile, nessuna soluzione razionale emergerà mai. Non si tratta di morale, ma di soldi. Chi si batte per un po’ più di armonizzazione, dovrà affinare i suoi argomenti, renderli meno demagogici; soprattutto dovrà smettere di definire gli obiettivi con l’accetta, ma lavorare di bisturi o addirittura di laser. Chi si arrocca dietro la sovranità fiscale (e annessa unanimità) dovrà però limitare il suo dogmatismo. Quanto alla Commissione, il ricorso al “bastone” resta uno strumento importante. La Corte non le ha dato torto sul principio, ma ha voluto precisare l’onere della prova. Si impone con chiarezza un riesame delle priorità e non guasterebbe un po’ più di umiltà da parte dei suoi giuristi.

Riccardo Perissich, già direttore generale della Commissione europea, è senior fellow della LUISS School of European Political Economy.