La politica commerciale dell’Europa in un mondo fragile e frammentato

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Un cargo commerciale proveniente da Hong Kong arriva al porto di Los Angeles, negli Stati Uniti. (EPA-EFE/ETIENNE LAURENT)

La politica commerciale dell’Unione europea consente all’Ue di esprimersi con una sola voce – e di contare – nella scena globale. Ma come cambia nel mondo post-pandemia, fra sfide provenienti dalla contesa fra Stati Uniti e Cina, ma anche da nuovi player come Africa e America Latina?

Nel suo recente intervento al Parlamento europeo sullo Stato dell’Unione la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha dedicato ampio spazio ai temi di politica internazionale ribadendo con forza la necessità che l’Ue  rafforzi nei prossimi anni la propria presenza in un mondo che è divenuto più fragile e frammentato in seguito alla crisi pandemica. Non può rimanere a guardare l’esito dello scontro tra Stati Uniti e Cina. Si tratta di definire un ruolo più autonomo e sovrano dell’Europa a livello internazionale.

Al riguardo, uno strumento comunitario fondamentale è rappresentato dalla politica commerciale. Essa consente alla Ue – ad oggi il più ricco mercato mondiale – di esprimersi con una sola voce, avendo l’Unione la competenza pressoché esclusiva di condurre negoziati e concludere accordi commerciali. È stata spesso utilizzata in passato dall’Europa anche come arma diplomatica e per scopi geopolitici nelle relazioni con i paesi terzi. E tutti i paesi europei, inclusa l’Italia, hanno avuto e continuano ad avere interesse ad appoggiare le scelte commerciali dell’Unione, dal momento che è la sola strada per poter contare nel contesto globale. E lo sarà ancor più nel mondo post-Covid.

Una più ambiziosa e autonoma politica commerciale e degli investimenti esteri da promuovere nei prossimi anni significa per l’Ue, in primo luogo, gestire con maggiore autonomia la relazione bilaterale con gli Stati Uniti; occorre rispondere, poi, alla sfida della Cina in termini di maggiore e più efficace reciprocità; infine, per continuare a favorire un sistema commerciale globale aperto, è necessario mantenere intense relazioni commerciali con il resto del mondo, ancor più di quanto fatto in questi anni, soprattutto con Africa e America latina.

Molto brevemente qui di seguito alcune considerazioni sulle diverse aree di intervento.  Nei confronti degli Stati Uniti va riconosciuto, innanzi tutto, che la risposta dell’Ue all’unilateralismo mercantilista di Trump e alla demolizione da lui avviata delle regole e istituzioni multilaterali esistenti è stata finora efficace, seppur misurata. Ma tutto ciò ora non basta più e serve andare oltre. Vi è da gestire innanzi tutto il contenzioso degli scambi commerciali bilaterali con gli Usa, che in questi ultimi anni si è arricchito di nuovi aspri confronti, con l’imposizione di reciproci dazi. Per evitare una guerra commerciale la carta da giocare è quella del rilancio al più presto di un negoziato commerciale bilaterale, con l’obiettivo a medio termine di un vero e proprio mercato unico transatlantico. Una prospettiva, quest’ultima, destinata a rafforzarsi in caso di elezione alla Casa Bianca del candidato democratico Joe Biden.

Nei confronti dell’altro grande attore della scena mondiale, la Cina, l’atteggiamento dell’Europa è di recente profondamente cambiato, col riconoscimento che Pechino rappresenti, oltre che un partner commerciale di primaria importanza, un ‘rivale sistemico’, che utilizza spregiudicatamente il suo modello di capitalismo di stato, sorretto da generosi sussidi.

Pur condividendo molte delle preoccupazioni americane in tema di ostacoli di accesso al mercato interno cinese, l’Ue vuole portare avanti una sua autonoma strategia: distinguendo i rapporti bilaterali con Pechino da quelli a livello globale, per la diversità di interessi che li caratterizza. Con riferimento ai primi, non vi sono dubbi che vada posto fine da parte europea a un’asimmetria di relazioni non più sostenibile, reclamando e imponendo una maggiore reciprocità, soprattutto attraverso la firma di quell’accordo bilaterale che si trascina da oltre sette anni in tema di accesso ai rispettivi mercati (il cosiddetto EU-China Comprehensive Investment Agreement). C’è poi la dimensione globale, dove esiste una qualche comunanza di interessi con Pechino, in tema di lotta alla pandemia, di politiche per contrastare i cambiamenti climatici e di difesa del sistema commerciale multilaterale e del WTO (Organizzazione mondiale del commercio) (anche se in questo caso con molti caveat).

Ancora, in vista del mantenimento di un sistema commerciale aperto da coniugare colle scelte prima ricordate, l’Ue dovrà continuare a tessere intense relazioni con il resto del mondo, a partire dal Giappone e dagli altri paesi dell’Asia del Pacifico, intensificando la politica di accordi commerciali già sperimentata con successo in questi ultimi anni (come Canada, Corea del Sud, Giappone, Vietnam, Singapore e paesi del Mercosur). Questi accordi bilaterali erano e restano preziosi per l’Europa. Anche perché in un futuro, più o meno lontano, potrebbero essere usati come una sorta di piano B, un sistema commerciale alternativo, nell’eventualità il sistema di regole e istituzioni esistenti dovesse definitivamente crollare, in primo luogo sotto i colpi di maglio dello scontro in atto tra Stati Uniti e Cina.

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La difesa di un sistema commerciale multilaterale non esclude affatto, ma è anzi complementare a più efficaci politiche e strategie negoziali a livello bilaterale. Vi è in effetti una convergenza di interessi con molti dei paesi con cui l’Ue intrattiene accordi bilaterali anche sul tema della modernizzazione del sistema multilaterale a partire dalla riforma del WTO, che presenta molti problemi e questioni aperte da affrontare, come una serie di specifici strumenti di cui dotarla. Quelli attuali non funzionano e vanno rivisti, modificati e possibilmente rafforzati.

Al pari di quanto fa la Cina oggi e hanno fatto gli Stati Uniti in passato, l’Ue dovrà rafforzare anche la propria capacità di attrazione verso paesi terzi. A questo scopo, occorrerà rivedere e riconfigurare strumenti e meccanismi quali gli Accordi di associazione, gli aiuti e la cooperazione allo sviluppo. Questo potrebbe agevolare una nuova iniziativa europea verso l’Africa. È un continente destinato a giocare un ruolo di primo piano in questo secolo per il futuro del pianeta.

In ultimo, va ricordato che gli accordi commerciali bilaterali sono stati spesso utilizzati dall’Europa per promuovere propri standard ambientali e sociali nei confronti dei paesi partner. Andrà fatto anche in futuro. In tema di sostenibilità ambientale, che è oggi al centro dell’agenda europea, è importante che la difesa del sistema commerciale aperto e della lotta al cambiamento climatico procedano in parallelo promuovendo attraverso gli accordi commerciali bilaterali il rispetto da parte dei paesi partner dei necessari standard ambientali. A questo riguardo sarà essenziale spostare il contenuto dei futuri accordi commerciali sempre più verso il “fair trade” rispetto al mero libero scambio. In questa prospettiva, saranno anche necessarie a livello domestico politiche più attive ed efficaci del passato, che consentano alla maggioranza dei lavoratori e imprese una più equa partecipazione ai cospicui benefici generati dal ‘fair trade’, oltre che una mitigazione dei costi ad esso inevitabilmente associati.

Per concludere, l’Ue è stata tra i grandi protagonisti e beneficiari del vecchio ordine multilaterale. Ma se finiranno per prevalere rapporti meramente di potere tra i grandi poli mondiali, a partire da Stati Uniti e Cina, l’Ue rischia di fronteggiare nell’immediato futuro un contesto esterno per molti versi ostile. Come più grande area commerciale del mondo, l’UE continuerà a dipendere dagli andamenti dell’economia mondiale. Ne segue che solo il rafforzamento di uno scenario di ‘nuovo multilateralismo’, nei termini sopra brevemente delineati, sarà in grado di offrire sia rinnovati spazi di integrazione commerciale sia meccanismi di difesa e affermazione degli interessi europei.  A questo riguardo, la politica commerciale rappresenterà al pari e ancor più che in passato uno strumento d’intervento fondamentale.

Paolo Guerrieri, consigliere scientifico dell’Istituto Affari Internazionali (IAI), insegna alla Paris School of International Affairs (PSIA) di SciencesPo a Parigi e Business School dell’Università di San Diego, in California.