In difesa del multilateralismo: una proposta europea per modernizzare l’Organizzazione mondiale del commercio

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Il quartier generale dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) a Ginevra. (EPA-EFE/SALVATORE DI NOLFI)

All’Organizzazione Mondiale del Commercio (World Trade Organization, WTO) si è aperta la partita per la nomina del nuovo direttore generale, a seguito delle dimissioni del brasiliano Roberto Azevêdo annunciate per il prossimo 31 agosto, con un anno di anticipo rispetto alla scadenza naturale. Le diplomazie degli Stati membri europei sono all’opera per presentare un candidato unico al Consiglio generale del WTO entro il prossimo 8 luglio: l’attuale Commissario europeo al commercio, Phil Hogan, sta valutando la possibilità di presentare la propria candidatura. Una regola non scritta prevede un’alternanza tra un Direttore generale espresso da un “Paese in via di sviluppo” e uno da una  “economia pianamente industrializzata”. Ma una forte pressione diplomatica spinge per avere per la prima volta un leader africano a capo del WTO.

Indipendentemente dal nome scelto, il nuovo Direttore generale avrà tre temi in cima alla sua agenda di lavoro: riforma dell’Organizzazione; necessità di far fronte al protezionismo dilagante, esacerbato dalla pandemia di Covid-19; gestione e mediazione delle crescenti tensioni tra USA e Cina. Solo affrontando queste tre priorità sarà infatti possibile rimettere in moto il motore del WTO. L’Organizzazione è stata spesso rappresentata come una bicicletta che ha bisogno di mantenersi in movimento per non cadere. Le “ruote” del WTO sono le sue due funzioni principali: adozione di un sistema di norme e regole internazionali per la liberalizzazione degli scambi (funzione legislativa) e garanzia della loro attuazione attraverso un meccanismo di risoluzione delle controversie (funzione giurisdizionale). Oggi entrambe queste ruote risultano bloccate.

La crisi della funzione normativa è coincisa con l’avvio, nel 2001, del ciclo di negoziati denominati Doha Round, che avrebbero dovuto ampliare la portata dei settori coperti dalle liberalizzazioni (che attualmente riguardano lo scambio di beni, il commercio di servizi, e la tutela dei diritti di proprietà intellettuale e delle opere d’ingegno). Tuttavia, soprattutto in tema di agricoltura e di accesso al mercato dei prodotti non agricoli – due questioni sensibili, soggette a robuste misure di protezione da parte dei governi – si è fin da subito registrata una polarizzazione tra l’agenda dei paesi in via di sviluppo e le istanze delle maggiori economie industrializzate (su tutte UE e USA), che ha causato un immediato stallo dei negoziati.

Con il fallimento del Doha Round e la crisi dei negoziati multilaterali, le più recenti decisioni sulle regole che governano il commercio internazionale sono state assunte al di fuori dell’ombrello del WTO, nell’ambito di accordi preferenziali negoziati a livello bilaterale, regionale o trans-regionale (si pensi ai progetti di partenariato trans-atlantico o trans-pacifico). Tale processo ha di fatto determinato il frazionamento della disciplina del commercio internazionale e una crescente marginalizzazione del WTO.

Di conseguenza, negli ultimi anni l’Organizzazione ha spostato il centro di gravità della propria azione verso la funzione giurisdizionale. In ambito WTO ciascuno stato può rivolgersi ad un Organismo di risoluzione delle controversie, strutturato in una sorta di camera di primo grado (c.d. panel) e in un organo di appello, per contestare l’applicazione delle regole commerciali da parte di suoi pari. Tale Organismo, composto da uno staff permanente di giudici che emettono decisioni vincolanti per gli Stati, è considerato uno dei massimi successi dell’Organizzazione, per aver contribuito a istituzionalizzare le norme e a ridurre la minaccia di guerre commerciali.

Tuttavia, anche questo meccanismo è stato di recente messo in discussione dai membri più influenti del WTO. Gli Stati Uniti, in particolare, dopo aver iniziato ad ignorare una serie di decisioni sfavorevoli, dal 2016 stanno bloccando la nomina di nuovi giudici all’organo di appello, dal dicembre scorso ridotto ad un solo membro (rispetto ai sette previsti), paralizzandone l’attività e determinando la cessazione delle sue funzioni.

Tra i motivi di fondo di questa crisi vi è l’incapacità del WTO di adattare obiettivi e procedure ai cambiamenti dell’economia globale. Negli ultimi vent’anni, la struttura stessa del commercio internazionale è profondamente mutata, con l’affermazione di nuovi attori globali (i BRICS), portatori di una propria agenda e di istanze nuove. Tale incapacità è anche la spia del fallimento del modello decisorio che caratterizza il WTO (e non solo), basato sul consenso unanime tra gli Stati membri, da un lato si è dimostrato rigido e inadatto ad accogliere le trasformazioni del sistema internazionale; dall’altro ha consegnato nelle mani di un solo Stato (per quanto influente) le sorti del meccanismo di risoluzione delle controversie.

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Senza dubbio i principali attacchi al multilateralismo e alla credibilità del WTO (così come di altre istituzioni internazionali) provengono oggi dalla presidenza Trump che, sconfessando il tradizionale sostegno USA alla promozione del libero mercato, ha fin da subito attuato una politica di generale disimpegno dai principali trattati internazionali (non solo in ambito commerciale), nonché un’ampia offensiva diplomatica nei confronti del WTO, accusata di consentire alla Cina l’adozione di politiche commerciali scorrette.

Al contrario, l’UE è rimasta una convinta sostenitrice del sistema commerciale multilaterale. Innanzitutto perché condivide con il WTO, pur su scala diversa, principi e finalità: su tutti, regolamentazione del mercato e rimozione delle barriere commerciali. Ma anche perché intende perseguire, in tal modo, un preciso obiettivo di politica estera: un’economia europea fortemente integrata nelle catene di valore globali ha bisogno di un sistema commerciale coerente, prevedibile e basato sul diritto. Tale sostegno si è concretizzato in una strategia di modernizzazione del WTO, delineata in un concept paper pubblicato dalla Commissione nel 2018.

Il pacchetto di riforme proposto dall’UE prevede di ricalibrare l’agenda del WTO, da un lato spostando l’attenzione dall’eliminazione delle barriere tariffarie – sempre meno rilevanti – alla regolamentazione del mercato internazionale (tra cui sussidi, trasferimento forzato di tecnologia e trattamento discriminatorio degli investitori stranieri); dall’altro, rendendola compatibile con il perseguimento degli SDGs delle Nazioni Unite (al momento, l’unica questione relativa agli SDGs negoziata in ambito WTO riguarda l’eliminazione dei sussidi più dannosi alla pesca). Sul piano procedurale, pur non mettendo esplicitamente in discussione la regola del consenso, l’UE sottolinea la necessità di individuare approcci innovativi  proponendo, qualora l’unanimità non sia possibile, un modello “a geometrie variabili”, in cui gruppi di Stati interessati possano pervenire ad accordi specifici o settoriali sotto l’egida del WTO (negoziati plurilaterali).

In relazione alla funzione giurisdizionale, un risultato concreto è stato già raggiunto lo scorso aprile, quando su impulso di UE, Canada e Norvegia un gruppo di Stati (fra i quali Cina e Brasile) ha dato vita ad un organo temporaneo di appello, per assicurare che i membri del WTO continuino a beneficiare di un secondo grado di giudizio indipendente ed imparziale. Inoltre, già nel 2019 l’UE aveva depositato presso la Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL) la proposta di istituire una corte internazionale permanente, sul modello del WTO, per risolvere le controversie tra Stati e investitori privati, attualmente affidate ad una miriade di collegi arbitrali.

L’auspicio è che la carica progettuale dimostrata dall’UE possa conseguire a breve ulteriori risultati: la Commissione von der Leyen, nel suo “Programma di lavoro 2020” adottato nel gennaio scorso, ha indicato che intende “avviare un’ampia iniziativa sulla riforma dell’Organizzazione mondiale del commercio dopo la prossima conferenza ministeriale del WTO” (prevista per giugno 2020, ma rinviata a causa della pandemia di Covid-19), con l’obiettivo di raggiungere un accordo globale. Solo il rilancio del modello multilaterale può scongiurare il ritorno a relazioni commerciali internazionali determinate da meri rapporti di forza e convenienza.

Andrea Cofelice è ricercatore del Centro Studi sul Federalismo (CSF).