Il Recovery Fund può contribuire a ridare slancio alla Conferenza sul futuro dell’Europa

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Un'attivista durante una manifestazione davanti alla sede del Consiglio europeo a Bruxelles, durante il lungo negoziato che ha condotto all'intesa su bilancio pluriennale e Recovery Fund. (EPA-EFE/STEPHANIE LECOCQ)

La Conferenza sul Futuro dell’Europa è quasi del tutto scomparsa dal radar del dibattito politico e giornalistico europeo. Solo la stampa specializzata ne segue il lento e tormentato percorso. Presentata con grande enfasi alla vigilia di Natale 2019 dalla nuova presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, e sostenuta apertamente dalla coppia Angela Macron-Emmanuel Merkel questa coraggiosa e necessaria iniziativa ha finito per essere oscurata dalla grande crisi di Covid-19. L’appuntamento è rinviato all’autunno, compatibilmente con l’evolversi della pandemia. Eppure, proprio il Recovery Fund potrebbe ridare slancio alla Conferenza sul futuro dell’Europa (e condurre a una nuova fase costituente). 

Doveva essere avviata il 9 maggio, festa dell’Europa, ed ora si prospetta l’autunno per il varo della Dichiarazione comune che dovrà tracciare il percorso della Conferenza per i prossimi due anni. D’altronde era abbastanza evidente che di fronte ai contorcimenti politici dei capi di Stato e di governo per il varo del Recovery Fund o, meglio, del Next Generation EU, l’ambiziosa Conferenza finisse per essere eclissata. Solo il Parlamento europeo e il Coreper II, organo del Consiglio dove siedono i rappresentanti permanenti degli Stati membri a Bruxelles, vi hanno dedicato un po’ di attenzione essenzialmente per ridarsi appuntamento alla fine di settembre, coronavirus permettendo.

Il destino della Conferenza sul Futuro dell'Europa

Doveva essere l’occasione per la rinascita del processo d’integrazione europea; il simbolo del suo riavvicinamento ai cittadini ed alle loro esigenze.

E tuttavia la Conferenza sul Futuro dell’Europa, già proposta da Macron e fatta propria dalla nuova Presidente della Commissione Europea …

In realtà questa apparente derubricazione della Conferenza in secondo piano, rispetto all’urgenza del perfezionamento e definitivo varo del Recovery Fund, potrebbe essere solo temporanea. Anzi, si può perfino correre il rischio di pensare che proprio le vicende del Recovery Fund possano ridare slancio alla Conferenza. Il legame fra le due iniziative è infatti più stretto di quanto si possa di primo acchito intravvedere.

Nel piano Next Generation EU della Commissione, varato dal Consiglio europeo, sono infatti presenti elementi che possono dare sostanza concreta alla Conferenza. L’emissione di titoli di debito sul mercato internazionale da parte della Commissione; la prospettiva di ripagarli attraverso una tassazione comune, creando di fatto risorse proprie dell’UE; la conferma di utilizzare di norma il voto a maggioranza qualificata (pur in presenza di un “freno di emergenza”) per l’attivazione delle nuove politiche previste dal fondo. Insomma, tutti elementi che in sostanza fanno pensare ad un interessante avanzamento del processo di integrazione comunitario e che, se bene legati al futuro della Conferenza, possono davvero rappresentare il suo rilancio dopo questo lungo periodo di eclisse. Naturalmente si tratta per ora di semplici speculazioni: bisognerà innanzitutto vedere se le promesse del Recovery Fund, come contenute nelle conclusioni del combattutissimo Consiglio europeo di metà luglio, non subiranno arresti o ulteriori modifiche. Ma soprattutto bisognerà vegliare sull’elaborazione del testo della Dichiarazione Comune ancora ben lontana dall’essere varata.

I problemi principali che dovranno essere risolti al riguardo sono tre: chi guiderà la Conferenza, se sarà necessario mettere mano al Trattato e, infine, quali seguiti dare al termine dei due anni di lavori. Le tre istituzioni, Commissione, Consiglio e Parlamento europeo, che hanno il compito di mettere a punto la Dichiarazione sono ovviamente su posizioni del tutto differenti.

Sul primo punto, chi guiderà la Conferenza. Il Parlamento vorrebbe tenere il controllo nelle proprie mani e ha già indicato informalmente il cristiano-democratico Manfred Weber e il liberale Guy Verhofstadt come possibili candidati. Proposta inaccettabile per il Consiglio che, rifacendosi al precedente della Convenzione per il trattato costituzionale europeo, presieduta da Valéry Giscard d’Estaing, vorrebbe individuare un nominativo di grande fama fra gli ex capi di Stato e di governo. Collegato a questo problema vi è anche quello della costituzione di una specie di Steering Committee composto da esperti e possibilmente da rappresentanti dei cittadini, oltre ai membri delle tre istituzioni. Su questo punto è insorto il Comitato delle Regioni che, vantando la rappresentanza di oltre 1 milione di politici locali e regionali, vuole essere pienamente parte del Comitato. Insomma un puzzle di non facile soluzione sia in termini di inclusione che di efficacia.

Ma il punto centrale sarà quello relativo alle eventuali modifiche del Trattato. Come vi era da aspettarsi, il Coreper II del 24 giugno ha escluso il ricorso all’articolo 48 del Trattato sull’Unione europea che attiva le procedure di revisione. Parere opposto a quello del Parlamento europeo. In verità, già i contenuti del Recovery Plan impongono, se realizzati, dei ritocchi al Trattato come l’indebitamento dell’Ue e il varo di tasse comuni.

Ma, più in generale, è abbastanza evidente, anche alla luce delle difficoltà ad affrontare la crisi del coronavirus, che il tema della “governance” dell’UE è il nocciolo di tutte le difficoltà che l’Unione incontra quotidianamente. Si ritornerà di nuovo, come nella Convenzione del 2002, a discutere della necessità di introdurre per tutte le politiche e in tutte le istituzioni il voto a maggioranza qualificata. Operazione fallita allora e non riproposta negli stessi termini nel Trattato di Lisbona del 2009. Anzi, la crisi finanziaria del 2008 non ha fatto altro che accrescere a dismisura il ruolo del Consiglio europeo, dove l’escamotage della astensione costruttiva è stata in breve travolta dalla “regola” dell’unanimità, che si è andata estendendo a macchia d’olio dalle decisioni strategiche fino ai dettagli più secondari.

Conferenza sul futuro dell'Europa: il Consiglio dell'Ue fissa i paletti

Il Consiglio dell’Unione, cioè la riunione dei governi nazionali, riunito al livello dei rappresentanti permanenti presso l’Unione, ha finalmente espresso la sua posizione riguardo alla Conferenza sul futuro dell’Europa, come da tempo sollecitato da Commissione e Parlamento.

Essenzialmente i governi …

Questo quadro generale ci restituisce una prospettiva incerta per il futuro dell’Unione. La crescente sfiducia dei cittadini verso le istituzioni europee, resa ancora più marcata dalla percezione di insicurezza innescata dall’emergenza sanitaria e dalla massiccia disinformazione che ha inondato i social media europei, rischia di generare una crisi sistemica. Potrebbe crescere l’appoggio alle forze euroscettiche e nazionaliste, e addirittura profilarsi l’uscita dall’Unione di altri Stati membri dopo il Regno Unito. Il risultato complessivo potrebbe seriamente scuotere le fondamenta dell’Unione, mettendo in pericolo la capacità delle istituzioni di fornire ai cittadini i benefici del valore aggiunto dell’Europa e di garantire unità nella diversità, ancorando la differenziazione interna alle regole comuni. Per invertire questa rotta servirebbe un vero rilancio della prospettiva di integrazione, trasformando la già sbiadita Conferenza sul futuro dell’Europa in una vera fase costituente, che prenda in considerazione anche l’attribuzione di nuove competenze all’Unione, inclusa quella nel settore della salute, attraverso una riforma dei Trattati.

Infine, sul punto dei seguiti da dare alla Conferenza, anche su questo aspetto le strade del Parlamento europeo e del Consiglio divergono. Quest’ultimo vorrebbe solo un Rapporto per sé, che poi sarebbe valutato e integrato con i passi successivi da fare, naturalmente all’unanimità. Il Parlamento vorrebbe invece misure legislative concrete da varare con le normali procedure, senza dovere attendere l’improbabile luce verde del Consiglio europeo.

Il cammino che ci separa dall’avvio della Conferenza è ancora lungo e estremamente incerto. Vi è solo da sperare che il legame piuttosto evidente con il piano Next Generation EU fornisca buone ragioni per non accantonare o depotenziare una Conferenza, oggi più che mai necessaria per rendere credibile l’UE agli occhi dei cittadini.

Gianni Bonvicini è consigliere scientifico dell’Istituto Affari Internazionali (IAI).