Gestire la diversità ai tempi del Covid-19: una ricetta per l’Europa

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Le Bandiere degli Stati membri all'ingresso del Consiglio dell'Unione europea. (EPA/OLIVIER HOSLET)

Esattamente settant’anni fa Robert Schuman poneva le basi della visione europea per un futuro di pace e prosperità, da realizzarsi attraverso un percorso di integrazione concreto e progressivo. Nel 2020 il risultato di quel processo, l’Unione europea, si trova a fare i conti con una nuova sfida esistenziale, forse la più dura della sua storia, che ci spinge a ripensare il senso stesso e il metodo del progetto europeo.

Il Covid-19 ha travolto i popoli e le economie europee, provocando – al momento – quasi 150.000 morti e un impatto stimato sul PIL dell’Eurozona di -7.7 % per il 2020, secondo le stime della Commissione europea. La pandemia, inoltre, ha avuto conseguenze asimmetriche tra i Paesi membri e i cittadini dell’Ue, alimentando ulteriormente le divisioni politiche ed economiche manifestatesi con virulenza a partire dalla crisi economica e finanziaria del 2008 in poi.

Questo quadro di incertezza e divisione restituisce una prospettiva incerta per il futuro dell’Unione e pone alcuni interrogativi di fondo sul processo di integrazione. In particolare, fino a che punto è possibile accomodare la crescente differenziazione all’interno dell’Unione, salvaguardandone al contempo l’unità? Quali sono le prospettive di integrazione alla luce delle crisi recenti e quali riforme sono necessarie per garantire una risposta efficace alle crisi future?

Il processo di integrazione è stato sempre caratterizzato da un certo grado di differenziazione, che si è concretizzata in meccanismi di cooperazione rafforzata, in forme di opt-out dalla legislazione Ue, in misure di transizione per i nuovi Stati membri. L’Eurozona, l’area Schengen e da ultimo, nel settore della difesa, la Cooperazione strutturata permanente (PeSCo) hanno consolidato questa tendenza, costituendo progetti di differenziazione e integrazione di lungo periodo tra gli Stati membri. Tuttavia, la proliferazione di iniziative di differenziazione, combinata con nuove sfide interne ed esterne, potrebbe alla lunga esporre l’Ue al rischio della disintegrazione. Il caso del Regno Unito, che si era contraddistinto per il frequente ricorso ad opt-out ma che alla fine è comunque rotolato fuori dall’Unione, potrebbe essere considerato come un esempio lampante del potenziale innesco di un “circolo vizioso” tra dinamiche di differenziazione e disintegrazione. Ma Brexit rappresenta solo la punta dell’iceberg: forze centrifughe sono all’opera in molti settori, dalla gestione dei confini allo Stato di diritto, determinando un’estrema frammentazione.

Pertanto, sarebbe bene che ogni iniziativa di differenziazione rispondesse a criteri essenziali anche per il successo del processo di integrazione nel suo complesso: l’efficacia, la sostenibilità in termini di governance e la democraticità.

Per quanto riguarda l’efficacia,  unica garanzia che un’iniziativa apporti valore aggiunto, è necessario assicurarsi innanzitutto che esistano obiettivi comuni e che gli impegni presi vengano rispettati. Concetti semplici, ma la cui applicazione si rivela complessa. Nel caso dell’Eurozona, ad esempio, gli obiettivi sono ancora controversi: non c’è alcun accordo sulla politica fiscale comune o la condivisione del rischio sul debito. Soprattutto per politiche di tipo intergovernativo, come quelle della difesa e della migrazione, mancano poi obblighi stringenti e meccanismi sanzionatori.

Il criterio della sostenibilità della governance è tanto più rilevante quanto è elevata la complessità e la frammentazione. Servono riforme che rafforzino la dimensione sovranazionale della governance europea, offrendo così un ancoraggio istituzionale più solido nell’architettura complessiva dell’Unione. Nella gestione delle conseguenze della pandemia di Covid-19 non sono mancate le iniziative delle istituzioni europee sovranazionali, dal Quantitative easing da 750 miliardi di euro della Banca Centrale Europea fino alla proposta della Commissione per la creazione di una cassa integrazione europea. Tuttavia, il ruolo di decisore politico è rimasto al Consiglio europeo e all’Eurogruppo, riducendo le istituzioni comunitarie a ruolo di ultima risorsa – come nel caso della Commissione europea per il mandato di definire il Fondo per la ripresa – o di comprimario – come nel caso del Parlamento europeo.

Questa tendenza va contrastata attraverso la creazione di un vero e proprio governo dell’Unione fondato su un rapporto fiduciario più stretto e lineare tra legislativo (Parlamento europeo) ed esecutivo (Commissione europea), attraverso l’istituzionalizzazione dello Spitzenkandidat e soprattutto la creazione di un sistema partitico europeo, che si confronti in elezioni autenticamente sovranazionali. Inoltre, andrebbe ampliato l’ambito di attuazione della votazione a maggioranza qualificata nel Consiglio per le questioni relative alle politiche fiscali, sociali e di politica estera. Anche la divisione di competenze tra livello nazionale e livello europeo andrebbe rivista, anche alla luce delle recenti crisi, con un’attribuzione all’Unione di maggiori competenze in materia fiscale, di salute, di immigrazione ed asilo.

Infine, la legittimità democratica: la sfida più grande per l’integrazione europea, che passa per una maggiore complessità che, a sua volta, rende più difficile sia la partecipazione dei cittadini al processo democratico che l’accountability dei decisori politici. Dalla crisi economica a quella pandemica, decisioni fondamentali per i cittadini sono state prese dai rappresentanti dagli esecutivi europei in riunioni a porte chiuse. Servono invece adeguati meccanismi parlamentari, a livello nazionale ed europeo, e un costante e reale coinvolgimento dei cittadini europei attraverso consultazioni, informazione e dialogo politico.

La Conferenza sul futuro dell’Europa rappresenta un’occasione importante da questo punto di vista, ma per trasformarla da esercizio formale di consultazione dei cittadini a vero momento costituente per il futuro dell’Unione occorre alzare le ambizioni sui contenuti, che dovranno riguardare le riforme sia istituzionali che politiche, e perfezionare il metodo. Bisogna assicurare la partecipazione ai cittadini interessati e ai loro rappresentanti democraticamente eletti a tutti i livelli di governo, locale, regionale, nazionale ed europeo, con la massima trasparenza e attraverso un dibattito transnazionale e integrato.

Così si porranno le basi per un necessario ed effettivo rilancio del progetto europeo nell’era post-Covid-19 all’altezza delle aspettative dei suoi cittadini e delle sue ambizioni globali.