Dal dialogo interparlamentare una via maestra per la riforma dell’Unione

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Una veduta dell'alto dell'aula che ospita le sessioni plenarie del Parlamento europeo a Bruxelles (EPA-EFE/OLIVIER HOSLET)

Dopo lo storico accordo di fine luglio sul bilancio europeo e il Recovery Fund “Next Generation EU”, le istituzioni europee si preparano alla ripresa autunnale dei lavori. Un’occasione per esaminare anche i profili più controversi dell’intesa e ipotizzare metodi di lavoro per una riforma dell’Unione di più ampio respiro, nel quadro della Conferenza sul Futuro dell’Europa. 

L’accordo raggiunto il 21 luglio scorso dai capi di Stato e di governo dei 27 paesi membri dell’Unione europea ha evitato un pericolosissimo “rompete le righe” con effetti dirompenti sul funzionamento del sistema europeo e con spinte centrifughe nazionali difficilmente ricomponibili nel breve-medio periodo.

Il pericolo è stato evitato perché in tutti i paesi europei continua a prevalere un mutamento culturale prima che politico secondo cui la soluzione dei problemi comuni debba essere ricercata in primo luogo nella dimensione europea prima che in quelle nazionali, così rafforzando l’acquis communautaire.

Recovery Plan: un successo (con qualche ombra) che rilancia l'Unione

È stato osservato che quello che si è concluso all’alba di martedì scorso, dopo quattro giorni di estenuanti negoziati è stato il Consiglio europeo più lungo della storia di questi vertici dopo quello di Nizza del 2000. E certamente durante …

Dopo l’accordo di fine luglio, però, è ancor più necessario riflettere sui seguenti aspetti politici ed istituzionali:

  1. Abbiamo assistito in questi mesi alla scomparsa delle culture politiche in Europa con un mutamento graduale ma radicale dei sistemi democratici nazionali e con l’evaporazione della democrazia politica – in statu nascendi – nell’Unione europea in un quadro largamente omogeneo che dà ragione all’idea di Jürgen Habermas del cosiddetto “federalismo degli esecutivi” e alla sua sollecitazione a “Ripensare l’Europa”. L’evaporazione si è accentuata nel tempo sospeso del COVID-19 con l’emarginazione dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo e ha raggiunto il suo acme nel negoziato intergovernativo sul “piano di rilancio europeo”.
  2. Il Consiglio europeo ha occupato tutto il terreno dei negoziati ignorando il Parlamento europeo (che non ha voce in capitolo sulle risorse proprie e potrebbe non essere nemmeno consultato sul Next Generation EU, che riguarda le spese, e sul “piano di rilancio europeo” che riguarda le entrate) e costringendo al silenzio istituzionale la Commissione europea e la sua presidente Ursula von der Leyen.
  3. L’occupazione del terreno dei negoziati da parte del Consiglio europeo ha reso inevitabili alcune conseguenze: il voto all’unanimità e il diritto di veto, il mantenimento dei rebates a paesi con un alto prodotto nazionale lordo, il droit de regard del comitato intergovernativo degli sherpa dei ministri delle finanze sui progetti nazionali da finanziare, il freno di emergenza davanti al Consiglio europeo e un meccanismo ancor più difficile da applicare dell’articolo 7 del Trattato di Lisbona per il rispetto dello stato di diritto.
  4. Il Consiglio europeo ha voluto mantenere la durata settennale del Quadro finanziario pluriennale abolendo anche la clausola di salvaguardia della mid-term review con forti riduzioni di spesa su politiche europee che dovrebbero garantire alle cittadine e ai cittadini europei beni comuni che non possono essere assicurati dagli Stati nazionali ognuno per conto proprio.

Emarginato nel dibattito sul piano di rilancio e privo di poteri sulle risorse proprie, il Parlamento europeo ha tuttavia il potere di negoziare senza emendamenti e – in mancanza di un accordo soddisfacente – di non accettare il Quadro Finanziario Pluriennale che sarà proposto loro dal Consiglio.

In questo caso il Parlamento europeo aprirebbe un salutare conflitto interistituzionale ponendo le basi del “ripensamento dell’Europa”, a cui ci aveva sollecitato Habermas e che – 40 anni fa – fu alla base dell’iniziativa del Club del Coccodrillo durante la prima legislatura europea, in vista di una profonda riforma dell’Unione europea per una compiuta democrazia europea rappresentativa e partecipativa.

In questo quadro, la crescita del ruolo del Parlamento europeo rappresenta lo strumento per rafforzare nelle cittadine e nei cittadini europei il sentimento della “concittadinanza” superando i particolarismi nazionalisti che nuocciono gravemente al processo di integrazione europea.

Al centro del processo di riforma si colloca il ruolo di leadership rivendicato dall’Assemblea nella risoluzione del 15 gennaio 2020 sulla Conferenza sul futuro dell’Europa secondo il metodo democratico costituente che i movimenti europeisti hanno assunto come priorità della loro azione.

È stupefacente che non sia ancora emersa la necessità di mettere mano ad una urgente revisione dei Trattati sapendo che trascorsero cinque anni dall’entrata in vigore dell’Atto Unico a quella del Trattato di Maastricht, sette da quello di Maastricht a quello di Amsterdam, quattro da quello di Amsterdam all’inutile Trattato di Nizza e sei da questo a quello di Lisbona.

Sono oramai trascorsi 11 anni dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e tutto quello che è avvenuto in questi anni dovrebbe spingere a definire un progetto, un metodo e un’agenda per rivederlo profondamente.

Secondo il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il Parlamento europeo ha il potere di dare – o di non dare – il suo accordo sul regolamento da cui nasce il Quadro finanziario pluriennale, un potere che sfugge ai Parlamenti nazionali. Essi hanno però il potere di ratificare le nuove risorse proprie (che sono tuttavia parte essenziale del bilancio pluriennale), un potere che sfugge invece al Parlamento europeo con una palese violazione del principio cardine di ogni democrazia: no taxation without representation.

I due strumenti legati alla risposta dell’Unione per le conseguenze del Covid-19 (Next Generation EU che riguarda le spese e European Recovery Fund che riguarda le entrate) sono stati fondati dalla Commissione europea – come ha giustamente ricordato il Parlamento nella risoluzione del 23 luglio – su basi giuridiche che non prevedono l’intervento nemmeno consultivo del Parlamento europeo e che saranno invece sottoposti dai governi all’accordo dei Parlamenti nazionali.

Per uscire da questa situazione appare necessario seguire la via del dialogo interparlamentare che fu aperto nel 1990 dal Parlamento europeo e dal Parlamento italiano che decisero di promuovere a Montecitorio delle “assise interparlamentari sul futuro dell’Europa” alla vigilia delle Conferenze intergovernative sul Trattato di Maastricht.

Essi sapevano che i trattati escludevano l’intervento del Parlamento europeo nelle revisioni “costituzionali” europee e che i Parlamenti nazionali sarebbero stati chiamati a ratificare senza possibilità di emendarli gli accordi sottoscritti dai governi.

Occorre riflettere sull’esperimento democratico del 1990 e immaginare la possibilità  di proporre la convocazione di una seconda e straordinaria sessione delle assise interparlamentari per discutere e deliberare politicamente sugli accordi raggiunti dal Consiglio europeo. Spetterà poi al Parlamento europeo da una parte e ai parlamenti nazionali dall’altra tradurre in atti giuridicamente vincolanti le deliberazioni politiche adottate dalle assise.

In tal modo, l’interesse europeo prevarrà sulla somma degli interessi nazionali. Tali “assise” potrebbero rappresentare un momento importante della democrazia rappresentativa nel quadro della Conferenza sul futuro dell’Europa.

Pier Virgilio Dastoli è presidente del Consiglio italiano del Movimento europeo.