La Cooperazione Territoriale Europea per un continente più coeso

Nel corso degli ultimi tre decenni, attraverso programmi di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, Interreg ha consentito lo strutturarsi di reti di collaborazione e cooperazione tra Regioni e attori dei territori, con l’obiettivo di superare gli ostacoli di frontiera e cogliere le opportunità di sviluppo che nascono dalla collaborazione oltre i propri confini nazionali.

La reintroduzione di controlli e chiusure alle frontiere è stata senza dubbio una delle reazioni più immediate e visibili a fronte della diffusione della pandemia da coronavirus, incluso nel territorio nell’Unione europea. Eppure, una diversa immagine delle relazioni transfrontaliera emerge se si guarda ad altre esperienze, come la Cooperazione Territoriale Europea resa possibile dal programma Interreg, che quest’anno compie trent’anni.

Nonostante il processo di integrazione abbia dato vita ad uno spazio europeo condiviso caratterizzato dalla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, i confini rimangono, sempre, tema di competenza esclusiva degli Stati membri, che possono sospendere la libera circolazione per motivi di ordine pubblico o di sicurezza interna. Vi sono stati negli anni diversi casi di sospensione unilaterale del trattato di Schenghen e dunque alla libera circolazione delle persone: in Italia, ad esempio, in occasione del G8 del 2009 e del G7 del 2017. In ogni caso questa possibilità è risultata particolarmente attuale negli ultimi anni, a fronte della crisi migratoria prima e della emergenza sanitaria legata alla diffusione del Covid-19, poi. Se nel caso della crisi migratoria si è assistito a chiusure temporanee spesso di specifici tratti delle frontiere nazionali (o,  spesso, a minacce di chiusure), l’emergenza sanitaria ha determinato di fatto la sospensione della libera circolazione delle persone nell’area Schengen.

Già a marzo scorso numerosi Stati Membri avevano notificato alla Commissione e agli altri Stati Membri la reintroduzione di controlli alle proprie frontiere interne, sulla base di una percepita minaccia all’ordine pubblico, frammentando l’unità europea materialmente e simbolicamente. In conseguenza di tali misure, la Commissione europea ha prima proposto delle linee guida per continuare a garantire la circolazione di beni e servizi nel mercato unico; successivamente ha proposto di chiudere le frontiere esterne dell’area Schengen “isolandola” temporaneamente del resto del mondo, e di sospendere i viaggi non essenziali nel territorio dell’Unione, per un periodo di 30 giorni. Il 15 aprile nella sua roadmap per la progressiva abolizione delle misure di contenimento del Covid, la Commissione ha raccomandato di eliminare le restrizioni ai viaggi e i controlli alle frontiere interne in maniera coordinata, in particolare nelle situazioni a basso rischio. Il 13 maggio, poi, la Commissione ha predisposto orientamenti per facilitare la riapertura delle frontiere e la circolazione delle persone.

Passata la fase acuta della pandemia, l’11 giugno la Commissione ha raccomandato agli Stati membri di eliminare le restrizioni entro il 15 giugno. I paesi europei hanno riaperto in maniera sostanzialmente coordinata i confini dell’area Schengen e hanno previsto di concordare e aggiornare la lista di paesi terzi rispetto ai quali riaprire le frontiere nazionali; la Commissione europea ha lanciato la piattaforma https://reopen.europa.eu/, in cui è possibile tenere traccia in maniera aggiornata delle politiche di frontiera adottate da ciascuno Stato membro. I nuovi dati sulla diffusione della pandemia a fine agosto hanno tuttavia riportato all’attenzione differenze nella gestione delle frontiere tra i diversi Stati membri, che hanno definito proprie liste di paesi considerati “non sicuri” sotto il profilo sanitario e definito di conseguenza procedure differenziate per i viaggiatori provenienti da questi paesi.

Il Covid-19 ha posto sfide difficilmente prevedibili, e la difficoltà a formulare una gestione coordinata delle frontiere a livello europeo appare subito evidente se si considera la difficoltà espressa anche solo nel coordinamento tra Regioni nel nostro territorio nazionale. Tuttavia, pur nella eccezionalità della situazione, non c’è dubbio che la gestione scoordinata delle frontiere dell’UE, nonché la prolungata sospensione della libera circolazione di persone tra la maggior parte dei paesi dell’area Schengen, abbiano offerto attraverso la lente dei confini l’ennesima immagine di una Europa confusa e divisa tra interessi nazionali non sempre convergenti.

Una diversa immagine emerge però se si guarda alle relazioni di frontiera nel quadro della Cooperazione Territoriale Europea (CTE), anche in tempi di emergenza sanitaria. Nel 2020 ricorre il trentennale del programma Interreg, che costituisce un obiettivo rilevante della politica di coesione sin dalla prima riforma del 1988, prima come Programma di Iniziativa Comunitaria e successivamente, a partire dalla programmazione 2007-2013, come uno degli Obiettivi prioritari della Politica di Coesione. Nel corso degli ultimi tre decenni, attraverso programmi di cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, Interreg ha consentito lo strutturarsi di reti di collaborazione e cooperazione tra Regioni e attori dei territori, con l’obiettivo di superare gli ostacoli di frontiera e cogliere le opportunità di sviluppo che nascono dalla collaborazione oltre i propri confini nazionali. La cooperazione territoriale europea si realizza sia all’interno dei confini dell’UE, sia con i paesi in pre-adesione (IPA CBC) e con i paesi del vicinato europeo (ENI CBC).

Durante l’emergenza sanitaria le strutture di gestione dei programmi Interreg hanno continuato a operare, sia per garantire il necessario supporto ai progetti in corso di fronte alle sfide poste dalla pandemia, sia per facilitare l’eventuale applicazione dei regolamenti CRII (Coronavirus Response Investment Initiative) e CRII + , proposti tra marzo e aprile 2020, che prevedono tra l’altro maggiore flessibilità nelle regole di spesa dei fondi strutturali per favorire una rapida risposta all’emergenza.

Inoltre, a partire dai primi mesi del 2020 i diversi programmi CTE (alle frontiere interne ed esterne dell’UE) hanno gradualmente avviato le attività di programmazione per il periodo 2021-2027, tenendo conto nelle loro prospettive anche delle esigenze emergenti nel contesto attuale. Nell’ambito della politica di coesione e almeno per quanto riguarda il caso italiano, la cooperazione territoriale europea ha dunque generalmente avviato la programmazione in anticipo rispetto ai programmi regionali e nazionali legati all’obiettivo “Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita”, smentendo l’idea che i confini costituiscano un vincolo ad una piena collaborazione o un limite ad una pronta risposta.

Di fronte alle sfide poste dalla diffusione del Covid-19, è evidente che, sotto il profilo tematico, i programmi di cooperazione territoriale possono giocare un ruolo per il sostegno e per il rilancio in ambiti economici e sociali, ma non hanno alcuna competenza né voce in capitolo in materia di gestione delle frontiere. Tuttavia vale la pena sottolineare che gli attori coinvolti nella Cooperazione Territoriale Europea a diversi livelli (Regioni, governi centrali, rappresentanti del partenariato economico e sociale) hanno, negli ultimi mesi, messo in atto pratiche proprie di un territorio europeo coeso, la cui capacità di dialogo e collaborazione non è stata scalfita dall’emergenza in atto, confermando anche relazioni positive e costruttive con i paesi vicini.

La Cooperazione Territoriale Europea, con la collaborazione attiva tra Regioni attraverso i confini che determina, si conferma dunque strumento in grado non solo di favorire – materialmente – processi di integrazione e cooperazione su scala transfrontaliera e transnazionale, ma anche di confermare – simbolicamente – l’immagine di una Europa unita, anche di fronte alle difficoltà. Una capacità particolarmente preziosa, in una fase in cui le difficoltà ad elaborare risposte condivise e la complessa dialettica tra Stati membri alimentano atteggiamenti nazionalisti in una parte dell’opinione pubblica nella maggior parte dei paesi europei.

Raffaella Coletti è ricercatrice del CNR – Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie (ISSiRFA)

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