Il Nuovo Patto su migrazione e asilo e la sfida dell’approccio multidimensionale

Il vice-presidente della Commissione europea "Per la promozione dello stile di vita europeo" Margaritis Schinas insieme alla commissaria per gli Affari Interni durante la presentazione del Nuovo Patto europeo per Migrazione e Asilo (EPA-EFE/STEPHANIE LECOCQ / POOL)

La Commissione europea ha presentato ieri, dopo mesi di attesa e consultazioni, il Nuovo Patto su Migrazione e Asilo.  L’iniziativa, nelle intenzioni della presidente Ursula von der Leyen, dovrebbe contribuire a superare le divisioni fra gli Stati membri per la gestione del fenomeno migratorio, che negli ultimi anni è stata guidata perlopiù da una mentalità emergenziale ereditata dalla cosiddetta crisi del 2015-16. Le migrazioni, presentate sia come una sfida per l’Europa, sia come un fenomeno strutturale ed inevitabile, costituiranno il banco di prova per le ambizioni di un’Unione europea chiamata ad identificare delle soluzioni condivise.

Il Nuovo Patto su Migrazione e Asilo si propone di definire un approccio comprensivo ai temi delle migrazioni e dell’asilo sia nella dimensione interna, sia in quella esterna. La proposta della Commissione promette innanzitutto un nuovo equilibrio fra responsabilità e solidarietà nella gestione interna dei fenomeni migratori, nella convinzione che sia necessaria una soluzione europea, pur riconoscendo come le specifiche esigenze degli Stati membri possano differire, richiedendo approcci differenziati e flessibili. Il Nuovo Patto propone dunque procedure di riconoscimento e vaglio delle richieste di asilo più rapide ed efficienti: per questo si propone di instaurare nei paesi di primo arrivo delle procedure preventive di controllo delle richieste di tutti coloro che giungono irregolarmente in Europa o che siano stati salvati in mare.

Paesi come Italia, Grecia e Spagna ricevono in cambio un maggiore impegno sul fronte della solidarietà, che dovrebbe concretizzarsi in un sistema flessibile di contributi alla gestione del fenomeno migratorio da parte di tutti gli Stati membri, senza eccezioni. Paesi che non intendano ricevere migranti sul proprio territorio potrebbero invece gestire in prima persona i rimpatri di coloro che non hanno diritto di rimanere in Europa.

Il Patto ribadisce poi la volontà della Commissione di promuovere partnership comprensive con i paesi di origine e transito che rispondano alle esigenze di entrambe le parti, lavorando insieme contro il traffico di esseri umani, per promuovere vie legali di accesso e maggiore collaborazione sul tema dei rimpatri. Proprio su questo aspetto pare insistere il nuovo progetto europeo, anche se la questione dei rimpatri costituisce uno dei punti di maggiore divergenza con i paesi terzi. Simile partnership multidimensionali richiederanno delle sinergie efficaci fra diverse componenti dell’agenda di politica estera dell’Ue (sviluppo, pace e sicurezza, migrazioni, commercio, investimenti, finanziamenti internazionali).

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La proposta della Commissione prevede controlli e decisioni più rapide alle frontiere e partenariati rafforzati con i Paesi terzi.

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Mentre i dettagli del Patto andranno analizzati in attesa che gli Stati membri si pronuncino sulla materia, si può notare come dall’inizio del 2020 la Commissione avesse già  svolto i primi passi nella direzione di simili partnership multidimensionali, ad esempio adottando un approccio integrato nella proposta di una nuova Strategia comprensiva con l’Africa (di cui abbiamo parlato anche in una puntata di EUnaltroPodcast, ndri). Allo stesso tempo però, rapidi cambiamenti in vari contesti nel vicinato europeo (Libia, Turchia, Siria) hanno reso chiaro come migrazioni e politica estera siano due ambiti strettamente collegati. Simili sviluppi suggeriscono che consolidare il ruolo delle migrazioni nella politica estera Ue è più facile a dirsi che a farsi, e che “la dimensione delle migrazioni nell’azione esterna” necessita di tanta attenzione quanto “la dimensione esterna della politica migratoria”.

Ad esempio, le tensioni di febbraio al confine fra Ue e Turchia hanno dimostrato come la gestione europea dei flussi misti continui ad essere esposta a shock esterni. Una simile esposizione incoraggia i paesi terzi a capitalizzare la pressione migratoria per ricercare nuove concessioni da parte dell’Ue. In generale, gli eventi dei mesi scorsi hanno mostrato quali siano le implicazioni dell’eccessivo affidamento riposto dall’Ue negli attori esterni, allo stesso tempo rivelando le limitazioni di una simile cooperazione orientata esclusivamente al controllo dei flussi.

Il nuovo corso della politica migratoria dell’Ue andrà anche valutato sulla base dell’impatto di COVID-19, che ha presto chiarito come la cooperazione internazionale sia più necessaria che mai. Il rischio di non affrontare con l’adeguata attenzione le conseguenze sanitarie, sociali ed economiche della pandemia nei contesti fragili che circondano l’Europa è particolarmente alto e richiede una strategia di rilancio e mitigazione integrata.

Il nuovo scenario ha già avuto delle ripercussioni in campo migratorio. Le chiusure dei confini e le misure di lockdown hanno avuto un impatto significativo sull’accesso ai sistemi di protezione, così come sulla mobilità per motivi di lavoro e sulle rimesse, con effetti negativi su sviluppo e crescita economica. Simili dinamiche potrebbero condurre a una ripartenza dei flussi di migranti e sfollati, anche nell’immediato vicinato dell’Europa.

L’agenda migratoria dell’Ue che riparte dal Patto sulle Migrazioni non è dunque solo chiamata ad adattarsi alla nuova realtà sociale, economica e politica legata alla pandemia, ma anche alle sue implicazioni nel lungo periodo per la mobilità delle persone e la sua governance. Allo stesso tempo, i piani esterni di rilancio dell’Ue dovranno essere inclusivi nei confronti di  categorie vulnerabili come migranti, rifugiati e sfollati interni, e dovranno prendere in considerazione l’impatto sulle esigenze dei sistemi di protezione, così come sulla governance dei fenomeni migratori.

Un simile – e complesso – approccio multidimensionale potrebbe però davvero rappresentare l’opportunità di consolidare delle partnership comprensive e bilanciate con i paesi terzi, come auspicato dalla proposta Ue. La cooperazione con i paesi di origine e transito rimarrà centrale:  tuttavia, la regolamentazione degli ingressi in Europa costituisce tuttora un ostacolo che limita la libertà d’azione dell’Ue in questo campo. La limitata presenza di schemi di ricollocamento e di ammissione umanitaria in Europa continua ad alimentare presso i paesi terzi che ospitano larghe popolazioni di rifugiati l’impressione che la cooperazione non sia basata su un’adeguata condivisione delle responsabilità. Nonostante gli impegni enunciati dal Patto in materia di migrazione legale, la consolidata riluttanza degli Stati membri dell’Ue a rafforzare tali canali ha sinora dimostrato la distanza fra la retorica europea e le politiche concrete, rafforzando tale percezione.

Partnership fondate sulle competenze, visti in materia di istruzione, ricongiungimenti familiari, integrazione e coesione, ricollocamenti, la massimizzazione degli effetti positivi delle rimesse: questi elementi dovrebbero essere strumenti presenti nella ‘cassetta degli attrezzi’ delle politiche europee, a fianco di un controllo delle frontiere che sia efficace, ma rispettoso dei diritti umani. Alcuni di questi, come le Partnership dei Talenti, compaiono nel progetto appena presentato dalla Commissione.

Certamente, esistono dei forti vincoli politici interni che limitano le possibilità di riforma della politica migratoria per andare oltre l’attuale approccio securitario, come dimostra il dibattito pubblico in Italia, in particolare dopo l’aumento del numero degli arrivi irregolari a partire da maggio. Pare dunque irrealistico ipotizzare dei progressi significativi in tutte le dimensioni elencate, a causa della forte sensibilità politica del tema migratorio in molti Stati membri e la necessità di trovare un consenso unanime per concretizzare le riforme.

La crisi di COVID-19 ha però mostrato l’esigenza di soluzioni multilaterali e ha presentato l’opportunità di considerare la migrazione anche come un fenomeno socioeconomico, e non solo di sicurezza.

Dopo quasi un anno di lavoro dunque, il lancio del Nuovo Patto testimonia l’intenzione della Commissione di risolvere in primo luogo il problema della solidarietà interna fra Stati membri. Tuttavia, anche il complesso legame fra la dimensione esterna delle politiche migratorie e le più ampie relazioni con i partner nel vicinato e oltre rimane al centro della discussione.

L’iniziativa passerà  ora agli Stati membri e al Consiglio europeo, che sono chiamati a trovare un compromesso sulla base delle proposte della Commissione, lavorando congiuntamente per modellare una nuova politica migratoria per l’Ue. La parte più difficile di questo lavoro deve ancora arrivare.

Luca Barana è ricercatore dei programmi “UE, politica e istituzioni” e “Attori globali” dell’Istituto Affari Internazionali (IAI).

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