Germania alla presidenza del Consiglio Ue: un’agenda politica di governo per l’Europa

Il logo della presidenza tedesca del Consiglio dell'Unione europea. (EPA-EFE/SEAN GALLUP / POOL)

Nel quadro complessivo degli interventi dell’Unione europea per far fronte alla pandemia di Covid-19, la Germania – che dal 1° luglio ha assunto la presidenza di turno del Consiglio dell’Unione europea per un semestre – non potrà limitarsi, come già successo nel 2007, alla mera gestione degli affari correnti.

Il 1° luglio 2020 la Germania ha assunto la presidenza del Consiglio dell’Unione europea, assegnata a rotazione su base semestrale entro un “trio” di paesi, novità introdotta nel 2009 dal Trattato di Lisbona sulla base di una prassi istituzionale già consolidata. Lo stesso trattato ha di fatto scisso la presidenza del Consiglio dell’UE da quella del Consiglio europeo, l’organo che riunisce tutti i Capi di Stato e di governo dell’UE, creando per quest’ultimo una figura ad hoc che resta in carica per due anni e mezzo, il Presidente del Consiglio europeo, oggi ricoperta da Charles Michel. Per quanto riguarda il Consiglio dell’UE, il sistema “trio” implica una stretta collaborazione tra i tre Stati membri nominati per tre rispettivi turni di presidenza consecutivi – nel caso specifico Germania, Portogallo, Slovenia –, dunque su un arco temporale di diciotto mesi e nel quadro di un’agenda strategica congiunta.

Si tratta di un sistema istituzionale pensato per investire di una rappresentanza nazionale equilibrata un organo centrale come il Consiglio dell’UE, co-titolare del potere legislativo dell’Unione e espressione diretta degli Stati membri nelle diverse formazioni ministeriali di competenza. Inoltre, un’architettura che vada oltre i sei mesi della singola presidenza garantisce una prospettiva di medio termine all’agenda di lavori in seno al Consiglio, onde evitare l’interruzione di processi normativi a causa dell’alternanza di Stati membri. Il compito svolto dalla presidenza del Consiglio dell’UE, a cui spetta il coordinamento delle riunioni all’interno del Consiglio nel quadro d’indirizzo complessivo dell’agenda europea, è un ruolo limitato in termini di potere decisionale e tuttavia dall’elevato valore strategico, in particolar modo per ciò che concerne la fase di implementazione dell’azione dell’Unione. La possibilità di pianificare e presiedere le sessioni del Consiglio e dei suoi organi preparatori a più livelli, in stretta collaborazione con tutti gli Stati membri e le altre istituzioni dell’UE, presso le quali lo Stato membro detentore della presidenza rappresenta il Consiglio stesso, non delinea un mero compito accessorio o onorifico. Detiene anzi una funzione di mediazione e agenda-setting che può, specie se ben innestata nel “trio”, incidere sul raggiungimento di obiettivi specifici a medio e lungo termine.

Lo stesso principio ha naturalmente anche un possibile risvolto negativo nel momento in cui uno Stato membro detentore della presidenza fosse contrario, ad esempio, a una proposta legislativa, disponendo al contempo della possibilità di procrastinare punti specifici nell’agenda dei lavori – come accaduto con la complessa riforma del Trattato di Dublino durante la presidenza austriaca tra il luglio e il dicembre 2018. Non è un caso, inoltre, che l’alternanza tra Stati membri alla presidenza del Consiglio, sancita da una decisione sulle modalità di applicazione dell’esercizio di presidenza – ad oggi vige la Decisione del Consiglio 2016/1316 per il periodo 2016-2030 –, preveda nel “trio” di Stati membri un giusto equilibrio tra paesi piccoli e grandi, questi ultimi essendo dotati di maggior capitale geopolitico e consenso sufficiente per impostare una linea di indirizzo programmatica in un più ampio spettro di coalizioni tra paesi. Interessante è notare come a partire dal 2007 lo schema di successione alla presidenza tra Stati membri sia stato mantenuto sostanzialmente identico: sarà sempre il Portogallo, come già successivamente alla precedente presidenza tedesca del 2007, a succedere alla Germania alla guida del Consiglio. Tale meccanismo consolida ulteriormente la cooperazione tra paesi, soprattutto a livello di funzionari, ritrovandosi gli stessi, a distanza di poco più di un decennio, a lavorare nuovamente insieme all’agenda del Consiglio dell’UE.

L’ultima presidenza tedesca del Consiglio dell’UE risale al gennaio 2007, ad una fase di forte impasse politica causata dal fallimento dell’iter di ratifica del Trattato istitutivo della Costituzione per l’Europa a seguito dell’esito negativo di due referendum popolari in Francia e Paesi Bassi tenutisi rispettivamente nel maggio e giugno 2005. Dopo la bocciatura in Francia e nei Paesi Bassi fu sospeso l’intero processo di votazione in corso nei restanti paesi dell’Unione e toccò alla Germania, in occasione dei festeggiamenti per i cinquant’anni dei Trattati di Roma in programma per marzo 2007, sbloccare lo stallo.

Si deve anche alla determinazione dell’agenda di presidenza della Repubblica federale, chiamata “Europe: succeeding together” – il motto del 2020 è, mutatis mutandis, “Together for Europe’s recovery” –, la quale diede massima priorità all’apertura di una nuova fase costituente dell’UE, se si arrivò alla firma del Trattato di Lisbona nel dicembre 2007. L’obbiettivo allora era il raggiungimento di un accordo politico e istituzionale che superasse gli ostacoli legati alla Costituzione e portasse alla ratifica di un nuovo testo prima delle elezioni del Parlamento europeo del 2009, onde evitare il diffondersi di scetticismo nei confronti del progetto europeo.

Le priorità del semestre

In termini ideali, l’obiettivo di allora non è in fondo molto diverso da quello di oggi, nel momento in cui, come si legge nell’incipit del programma del semestre divulgato dal governo tedesco, “la pandemia del Covid-19 rappresenta per l’Unione una sfida epocale”. La stessa Cancelliera Angela Merkel ha più volte ricordato come la fiducia dei cittadini europei nei confronti dell’Unione dipenderà dalla capacità di delivering dell’UE di fronte all’attuale emergenza sanitaria e economica. Nel quadro complessivo degli interventi dell’Unione ideati per rilanciare il progetto europeo nella fase post-pandemica, il ruolo svolto dalla Germania con la presidenza del Consiglio dell’UE non potrà così limitarsi, come già successo nel 2007, alla mera gestione degli affari correnti. È evidente come la diffusione della pandemia non abbia solo costretto la Repubblica federale a rivedere le priorità originariamente pensate per il semestre di presidenza di quest’anno, ma abbia allo stesso tempo accresciuto le aspettative da parte degli altri partner europei nei confronti della Germania e della sua capacità di leadership a livello europeo. “Il superamento duraturo della pandemia di Covid-19 e la ripresa economica” rimangono pertanto il primo di sei principi guida dalla forte impronta politico-strategica, nell’insieme di un indirizzo programmatico che va ben al di là di un semplice semestre di presidenza: superamento della pandemia e ripresa economica; un’Europa più forte e innovativa; un’Europa più equa; un’Europa più sostenibile; un’Europa della sicurezza e dei valori comuni; un’Europa forte nel mondo.

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Nel programma si intuisce il tentativo da parte di Berlino di ricompattare gli Stati membri e l’Unione – in piena sintonia con la Commissione guidata da Ursula von der Leyen – intorno a un progetto politico di lungo termine, che a partire dalla crisi pandemico-sanitaria ponga le basi per un ripensamento del ruolo della UE nel mutato contesto globale. Tale risposta europea alla pandemia riguarda anzitutto i settori su cui la diffusione del coronavirus ha maggiormente inciso e andrà necessariamente ad incidere. Il punto di partenza è un’azione mirata al contenimento del virus attraverso un maggiore coordinamento delle politiche sanitarie a livello europeo, sulla base di un principio di pooling and sharing in termini risorse, presidi medici, cura dei pazienti e catene di approvvigionamento. A ciò si accompagna un impegno concreto per il ripristino della mobilità all’interno dell’Unione entro procedure ordinate che conducano ad un certo grado di “normalizzazione” dei movimenti delle persone dentro e fuori l’UE, tenuto naturalmente conto degli sviluppi della situazione epidemiologica. Come sottolineato nel programma, l’Unione va dotata dei giusti strumenti decisionali per agire anche in situazioni difficili e d’emergenza, poiché è ormai evidente come qualunque minaccia nell’UE non sia più confinabile al livello nazionale. Resta prioritario il sostegno a una ripresa sociale e economica sostenibile attraverso l’impiego di tutte le possibilità d’azione dell’Unione, a partire dall’adozione di strumenti specifici per la ripresa inseriti nel quadro finanziario pluriennale, a tutela dei posti di lavoro e della coesione sociale in Europa.

Viene inoltre ribadito come una strategia di crescita post-Coronavirus non possa prescindere da un lato dal rispetto degli obiettivi di politica ambientale stabiliti dal Green Deal europeo della Commissione, dall’altro dalla difesa delle conquiste del mercato unico in opposizione ad ogni tendenza protezionistica e di rinazionalizzazione. In tal senso, emerge chiaramente dal programma del semestre di presidenza tedesca come la Germania si ponga nettamente a difesa di un sistema internazionale fondato sul multilateralismo e la promozione del commercio nel rispetto di regole condivise.

I principi della sostenibilità sociale e ambientale, insieme a quello della sovranità europea, vengono ribaditi più volte nel corso dei vari capitoli del programma, a partire dalla sovranità digitale e da una politica dei dati fondata su norme e standard compiutamente europei, fino a una politica industriale comunitaria, innovativa e competitiva a livello globale, che faccia della conoscenza, della ricerca e dell’istruzione i suoi pilastri portanti. Centrali sono le nuove strategie europee di politica ambientale, volte al raggiungimento della neutralità climatica dell’Unione entro il 2050. Attraverso una diplomazia del clima ambiziosa, dunque innestata in una rete più ampia di attori internazionali, l’Unione dovrebbe diventare in tal senso il promotore più autorevole di politiche a tutela dell’ambienta e del clima sullo scenario mondiale. Vi è peraltro una maggior presa di coscienza del ruolo e della responsabilità dell’Unione nel contesto globale in un quadro multilaterale di relazioni, che proponga nuove formule di dialogo e riprenda i partenariati già in atto alla luce di una ritrovata compattezza dell’Unione. Particolare attenzione viene dedicata ad esempio all’agenda Africa-Europa, ai processi di adesione dei Balcani occidentali, ai difficili eppur cruciali rapporti con Cina, Russia Stati Uniti e Iran, oltre che ai conflitti internazionali ancora irrisolti in Libia e Siria, sui quali è richiesto un impegno più concreto da parte dell’UE. A ciò si aggiunge la difficile transizione dei rapporti tra UE e Regno Unito post-Brexit, con l’obbiettivo di concludere con successo e in modo concordato i negoziati, per il raggiungimento di una relazione futura stabile e funzionale a entrambi.

Verso il rilancio del progetto europeo

Dal programma semestrale di presidenza tedesca emerge vividamente come la Germania sia finalmente disposta ad assumersi quel ruolo di pivot all’interno dell’UE che molti da diverso tempo auspicano, avendo spesso imputato a Berlino un eccesso di riluttanza e refrattarietà ad una leadership dichiarata.

I sei principi guida del programma, i quali, partendo da istanze ideali e politiche, vengono declinati in un esaustivo insieme di policy applicate a più settori, mirano a fissare alcuni pilastri imprescindibili al progetto europeo: unità tra Stati membri, sovranità dell’UE, multilateralismo, apertura dei mercati in contrapposizione al protezionismo, sostenibilità ambientale e sociale del progresso a tutela degli individui, anche per tutto ciò che concerne la digitalizzazione delle nostre società , consapevolezza del ruolo dell’Europa nel mondo. Un orizzonte così ampio non può naturalmente limitarsi a un semestre di presidenza, nemmeno nell’arco dei diciotto mesi previsti nel “trio” degli Stati membri incaricati.

Per questo, Berlino ha voluto in primo luogo prefiggersi una prospettiva di breve termine per la risoluzione a livello europeo della crisi sanitaria e economica in corso nell’Unione, che rischia di acuire fratture socio-economiche già presenti nell’UE. In secondo luogo e con altrettanta determinazione, ha offerto, attraverso una effettiva agenda di governo di più ampio respiro, una prospettiva politica di lungo termine all’Unione, la quale fissa alcune delle finalità stesse dell’UE dei prossimi anni, in un contesto globale profondamente mutato. Toccherà al prossimo “trio” di presidenza nel gennaio del 2022, non a caso a guida francese, di raccogliere tale eredità e continuare a perseguire gli stessi ideali.

Un appello alla presidenza tedesca: investire con coraggio e intelligenza sul futuro dell’Europa

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La Germania avrà il compito poco invidiabile non …

Nonostante la diffusione del coronavirus, la contingenza storica utile al perseguimento degli obiettivi del semestre di presidenza tedesco rimane positiva, grazie al rinnovato consolidamento della leadership di Angela Merkel, l’affinità di quest’ultima con la presidente della Commissione von der Leyen, la ritrovata alleanza con la Francia e l’imminente inizio dei lavori della Conferenza sul futuro dell’Europa. Molta parte dell’esito di tale programma dipenderà tuttavia dall’impegno profuso e dalla condivisione delle stesse convinzioni avanzate dalla Germania da parte degli altri Stati membri, Italia in testa, che non potranno certamente limitarsi ad un ruolo di spettatori. Al contrario, essi dovranno intendere il proprio compito in questa fase di ripresa attivamente, discutendo e rilanciando proposte nel merito, a dimostrazione della maturità di una democrazia in Europa che sia realmente e compiutamente tale.

La Germania non procederà difatti in un autentico programma di rilancio del progetto europeo se verrà lasciata sola e senza la certezza di trovare attorno a sé una comunanza di intenti che si compia all’interno dell’Unione.

Matteo Scotto è ricercatore di Villa Vigoni, Centro italo-tedesco per il dialogo europeo. 

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