Come rilanciare il ruolo dell’Italia per il futuro europeo dei Balcani

Foto di famiglia in occasione del vertice della Iniziativa Centro Europea ospitato alla Farnesina il 19 dicembre 2019. (EPA-EFE/CLAUDIO PERI)

I Balcani occidentali sono un dossier strategico per l’Italia, che ha negli anni messo sul campo svariate iniziative rivolte alla regione: tutti strumenti a disposizione del nostro Paese oggi per guidare l’agenda europea sull’Allargamento. 

L’Italia gode da sempre di una posizione privilegiata nei Balcani Occidentali. Lo scoppio delle guerre balcaniche, la sanguinosa dissoluzione jugoslava e le crisi che hanno accompagnato la fine del regime comunista in Albania nella prima metà degli anni ‘90 hanno posto davanti al nostro Paese un ventaglio di sfide non indifferenti, che l’hanno spinto a dar prova di un attivismo costruito sulle basi di una storica vicinanza culturale, politica ed economica, che nemmeno gli anni della Guerra Fredda sono riusciti ad intaccare del tutto.

Già prima dell’implosione jugoslava con le dichiarazioni di indipendenza di Slovenia e Croazia del 1991, l’Italia aveva intuito la necessità di ancorare i Paesi dell’Europa centro-orientale appena usciti dalla Cortina di ferro ai valori occidentali, lanciando nel 1989 la Quadrilaterale, iniziativa multilaterale che mise insieme, oltre al nostro Paese, anche Austria, Ungheria e Jugoslavia. Questo forum, poi allargatosi fino a comprendere gli attuali 17 Stati membri (includendo anche tutte le repubbliche ex jugoslave) e assumendo il nome di Iniziativa Centro Europea (InCE) ha rappresentato il più importante esempio dell’approccio ‘multi-bilaterale’ italiano, volto ad amplificare la proiezione politica del nostro Paese in un contesto più ampio, ma in cui resta prominente la spinta bilaterale di Roma.

Tale modus operandi, che nel 2000 si è esplicitato in un’altra organizzazione a trazione italiana, l’Iniziativa Adriatico-Ionica, comprendente Italia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Grecia, Italia, Croazia, Slovenia, Serbia, Montenegro e Macedonia del Nord, ha però esaurito oggi esaurito la sua spinta innovativa, restando forum di discussione politica e di ‘buon vicinato’ ma ormai fuori dai principali processi in atto nella regione, in primis il (lento) processo di integrazione europea dei Balcani occidentali.

Tali strumenti sono infatti, in un certo senso, rimasti vittime delle contingenze storiche, della reciproca sovrapposizione geografica e della duplicazione con altri strumenti regionali, inclusa la stessa agenda comunitaria, ormai preminente a prescindere dalle sue implicazioni.

EUnaltroPodcast #05 – Allargamento ai Balcani occidentali

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QUINTA PUNTATA. La pandemia di Covid-19 ha rallentato (tra le altre cose) le discussioni relative al processo di allargamento dell’Ue ai Balcani occidentali (Serbia, Montenegro, Macedonia del Nord, Albania, Bosnia-Erzegovina e Kosovo), prevista durante la presidenza …

L’arrivo di nuovi formati, come quello a trazione tedesca del Processo di Berlino, a cui l’Italia partecipa, ha contribuito all’invecchiamento delle intuizioni d’avanguardia che il governo italiano aveva messo in atto nel 1989 e nel 2000. Nel quadro del rilancio del ruolo bilaterale dell’Italia, un ripensamento di questi due strumenti appare auspicabile: mentre l’InCE ha geograficamente perso nel corso degli anni una sua visione, pur mantenendo strumenti importanti come il fondo presso la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), il respiro regionale della Iniziativa Adriato-Ionica resta più coerente, ma svuotato di mezzi che possano renderne incisiva l’azione.

Convogliare il meglio dalle due Iniziative in uno strumento focalizzato geograficamente sui Balcani Occidentali e con strumenti finanziari e strategici adeguati potrebbe rilanciare il ‘bi-multilateralismo’ italiano. Non si tratterebbe quindi di creare un ennesimo strumento in una platea abbastanza affollata, ma di sfruttare le lessons learned e le best practices accumulate negli ultimi vent’anni in un’area dove la domanda di Italia resta molto forte.

Il meglio che l’Italia ha offerto sulla scena dei Balcani Occidentali resta comunque soprattutto legato all’azione bilaterale. Le ambasciate italiane nei Paesi della regione restano voci molto ascoltate nel portare avanti processi politici o disincagliare trattative tra gli spesso riottosi attori locali: il grado di influenza varia a seconda del contesto, raggiungendo forse i punti più alti in Albania e in Bosnia-Erzegovina.

Nel Paese delle Aquile, l’Italia continua ad essere un partner di riferimento, grazie anche all’influenza culturale esercitata, alla diffusione (oggi in verità in calo) della lingua italiana, alla diaspora albanese nel nostro Paese (e quella di ritorno) e alla presenza massiccia delle imprese italiane sul territorio. Nel 2016, l’Italia è stata in prima linea, insieme agli altri attori della comunità internazionale, nel facilitare la riforma della Costituzione che ha instaurato nuovi organi costituzionali di autocontrollo dell’apparato giudiziario (l’Alto Consiglio della Magistratura e l’Alto Consiglio della Procura) al fine di garantirne l’indipendenza. La spinta per mettere insieme maggioranza di centrosinistra e opposizione di centrodestra nell’approvare questa sostanziale riforma del sistema della giustizia albanese ha visto schierati in primo piano Unione Europea e Stati Uniti, con l’Italia partner molto attivo negli estenuanti negoziati durati un anno e mezzo che hanno consentito il raggiungimento dell’accordo parlamentare tra il Partito Socialista del premier Edi Rama e il Partito Democratico.

Altro esempio di alto valore del ruolo italiano in Albania è rappresentato dall’assistenza fornita a Tirana al rafforzamento dello stato di diritto, alla lotta ai traffici illegali e al riciclaggio, temi che rappresentano contemporaneamente una questione di sicurezza interna (sia per l’Albania sia per l’Italia), un modo per Roma per esercitare il proprio soft power su un Paese strategicamente fondamentale e una giustificazione per perorare gli interessi di Tirana in sede europea.

Su questo versante, il governo italiano ha realizzato importanti sforzi: la Guardia di Finanza è presente dal 1997 con due Nuclei di Frontiera Marittima (NUFROM) nei porti di Durazzo e Valona, con funzioni di lotta al traffico di stupefacenti e al contrabbando in coordinamento con il Ministero degli Interni albanese. I finanzieri, dal 2017, sono anche impegnati in campagne di sorvolo del territorio albanese per l’individuazione di piantagioni di marijuana, che poi vengono segnalate alla polizia albanese che ne effettua la distruzione – concedere il sorvolo operativo alle forze di polizia di un altro paese rappresenta una cessione di sovranità di carattere sostanziale che aiuta a capire il grado di influenza politica italiana in Albania.

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In Bosnia-Erzegovina, ancora oggi impegnata in un lento processo di state-building nonostante il quarto di secolo già passato dalla fine della guerra, l’Italia gioca un ruolo importante, nella piena coscienza delle insidie che l’interventismo può comportare, soprattutto nel deresponsabilizzare una classe politica e nel favorire indirettamente un’emigrazione che non è ormai soltanto economica, ma sempre più politica e sociale.

L’Italia è infatti tra i pochi Stati membri dell’UE a poter vantare una continuità di rapporti con la Bosnia-Erzegovina che parte dagli anni della guerra e che si nutre ancora delle relazioni costruite dalle varie espressioni della società civile italiana che in vari modi hanno assistito la popolazione bosniaca durante e dopo il conflitto. L’intrinseca debolezza delle istituzioni, specie quelle a livello centrale, e la perdurante mancanza di un significato condiviso e di una visione comune per il Paese, fanno sì che la Bosnia-Erzegovina offra uno spazio per l’interventismo politico di molti Paesi, spesso tentati dalla vanità di poter giocare un ruolo finanche troppo attivo nel funzionamento di uno Stato.

In questo contesto e come già accennato, l’Italia è attiva senza ‘strafare’ (come, secondo alcuni osservatori, è invece il caso di altri attori quali gli Stati Uniti e, sin da quando la prospettiva della Brexit si è fatta irreversibile, il Regno Unito). L’ambasciata italiana ha, per esempio, giocato un ruolo di primo piano nella risoluzione di una delle ultime crisi attraversate dalla Bosnia-Erzegovina, ovvero il negoziato avuto luogo nell’ultimo trimestre del 2019 con i tre membri della presidenza statale per sbloccare la nomina del presidente del Consiglio dei ministri e contestualmente inviare un documento sostanziale per i rapporti tra il Paese e la NATO, dando così finalmente vita ad un governo dopo oltre un anno dalle elezioni politiche (ottobre 2018).

L’Italia ha iniziato un processo nella cornice del Quint (il gruppo informale che raccoglie Stati Uniti, Regno Unito, Francia, Germania ed Italia), lavorando con i gabinetti dei tre membri della presidenza, forte della reputazione e della stima di cui il nostro Paese gode tra tutte le componenti etniche e politiche bosniache, basata soprattutto sulla capacità che la nostra ambasciata ha, al contrario di altre, di parlare con tutti gli attori senza pregiudizi.

La conferma di un ruolo attivo ma non ‘gridato’ dell’Italia nel Paese riguarda anche il settore della sicurezza. La percezione diffusa dentro e fuori il Paese della fondamentale importanza degli statunitensi e dei britannici nel garantire militarmente la Bosnia-Erzegovina qualora le tensioni politiche sfociassero nella violenza è erronea, dato che la sicurezza della missione militare EUFOR Althea, oggi ridotta a circa 600 soldati, è garantita dalle forze over the horizon della KFOR, dove l’Italia è il secondo Paese contributore per truppe (circa 550) e il cui comando è dal 2014 costantemente in mano italiana. Allo stesso tempo, l’ambasciata italiana è tra i pochi attori internazionali ad essersi impegnati sul tema della riconciliazione che, nonostante quanto si possa immaginare, è tra i meno affrontati nelle dinamiche di intervento esterno sul Paese.

Nel 2018, come presidente di turno dell’OSCE, l’Italia ha promosso un’iniziativa volta a unire i tre membri della Presidenza bosniaca in una cerimonia di commemorazione per tutte le vittime civili della guerra, senza distinzione di etnia, in un luogo simbolico ma neutrale: la proposta, che ha raccolto il plauso e l’appoggio dell’Unione Europea e delle Nazioni Unite, non ha però visto la luce per il veto all’ultimo minuto di uno dei tre membri.

Ciononostante, l’Italia continua ad insistere sul tema, anche a livello sociale, ad esempio con la creazione della Orkestra Mladih BiH (orchestra dei giovani della Bosnia-Erzegovina), nata nel 2018 su impulso dell’ambasciata mettendo insieme per la prima volta giovani studenti dei conservatori di Sarajevo, Mostar e Banja Luka, le tre “capitali etno-politiche” del paese. Un altro progetto altamente simbolico come la ricostruzione del Ponte Vecchio (Stari Most) di Mostar è stato finanziato per metà dall’Italia, con l’allora presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi che posò la prima pietra nel 2002. Il ponte venne ricostruito da un’azienda turca, cosa che porta oggi molti a pensare che sia stata la Turchia a realizzare completamente l’opera, in un piano di recupero dell’architettura ottomana nel Paese, risultato imputabile in parte ad una strategia comunicativa non sempre ottimale da parte italiana.

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Albania e Bosnia-Erzegovina rappresentano forse gli esempi più lampanti dell’importanza del ruolo che l’Italia è riuscita a costruirsi nella regione, mettendo insieme una sensibilità politica probabilmente più acuta rispetto ad altri Stati europei, un leverage culturale molto sentito e una rete di scambi commerciali e di presenza economica sui territori che la pone ai primi posti tra i partner commerciali dei paesi dell’area balcanica.

A questo si aggiunge il ruolo del nostro paese come paladino dell’integrazione europea della regione, in un contesto di crescente apatia per le aspirazioni europee dei Balcani, sia a Bruxelles che sul terreno. L’Italia è stata in prima fila nel riorientare il Consiglio Europeo su posizioni più aperturiste dopo il no francese all’apertura dei negoziati per Albania e Macedonia del Nord nell’ottobre 2019, partecipando attivamente al processo sfociato nell’adozione della nuova metodologia dell’allargamento proposta dalla Commissione a inizio 2020.

Oggi, a fronte dei nuovi veti posti al già di per sé lento cammino dei Paesi balcanici verso l’integrazione europea – con lo stop imposto dalla Bulgaria al lancio della conferenza intergovernativa con la Macedonia del Nord, bloccando di fatto l’avvio dei negoziati di adesione – l’Italia dovrebbe far valere il proprio peso, condannando tali atteggiamenti (come fatto già da Repubblica Ceca e Slovacchia) e aiutando il superamento dello stallo, che minaccia anche uno degli assiomi della politica balcanica italiana: l’integrazione europea della regione come interesse nazionale italiano.

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Oggi, l’Italia può fare tesoro di una rete di relazioni politiche, economiche, culturali e sociali di prim’ordine con i Balcani occidentali per rilanciare e rafforzare una presenza che passi innanzitutto per un migliore coordinamento tra le ambasciate sul territorio, l’Unità Adriatico e Balcani della Farnesina e la nostra Rappresentanza permanente presso l’Unione Europea, introducendo meccanismi a cadenza regolare per l’elaborazione di strategie comuni.

Allo stesso tempo, strumenti fondamentali ma ormai datati come InCE e Iniziativa Adriatico-Ionica possono essere rivitalizzati, rafforzandone le aree di sovrapposizione (sia geografica sia di policy) e incrementando le sinergie sfruttandone il potenziale di “anticamera” di integrazione europea.

Il ruolo fondamentale dell’Italia nei Balcani necessita di essere comunicato in modo più efficace, nel nostro Paese come nella regione: ciò può passare attraverso l’organizzazione di una Conferenza annuale del Sistema Italia sui Balcani occidentali, inteso come forum organizzato per mettere insieme tutti quegli attori che dal nostro Paese lavorano sulla regione – ministeri (degli Esteri e della cooperazione internazionale, dello Sviluppo economico, della Difesa, dell’Ambiente), amministrazioni locali, cooperazione allo sviluppo, imprese, associazioni di categoria, società civile, organizzazioni non governative – dando visibilità e tracciando le linee guida degli interventi italiani nei Balcani occidentali, con un occhio di riguardo agli investimenti.

Parimenti, il rifinanziamento della Legge 84/2001, strumento normativo all’avanguardia di cui l’Italia si è dotata per la propria proiezione sui Balcani occidentali, con un’enfasi sulla costruzione di partenariati tra territori a livello locale costituirebbe un importante segnale per una presenza strutturata.

Il carattere strategico dei Balcani per il nostro Paese impone una riflessione ai policy-makers nostrani volta a rafforzare la nostra presenza e comunicarla meglio, in un contesto che vede l’integrazione europea della regione come un primario interesse nazionale: le basi per questo processo sono già tutte lì.

Dario D’Urso è ricercatore del CeSPI. 

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