Il funzionamento dell’integrazione differenziata nell’Unione europea

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L’integrazione differenziata (o integrazione flessibile secondo un’altra definizione) è una realtà politica e giuridica nel funzionamento dell’Unione europea ormai da tempo.

Lo è da quando alcuni Stati membri hanno deciso di concludere un accordo sulla libera circolazione delle persone al di fuori del  quadro istituzionale dell’Unione  (Accordo  di  Schengen)  e  da  quando  l’insieme  degli  Stati  membri  hanno  deciso,  al  momento  del  trattato  di  Maastricht,  di  accordare  clausole  derogatorie  (dette  clausole  di  opting-out)  al  Regno  Unito  ed  alla  Danimarca  per  quanto  riguarda  la  moneta  unica  ed  al  solo  Regno  Unito  per  quanto  riguarda  alcuni  aspetti  della  politica  sociale  europea  (il  cosiddetto  Protocollo  sociale).  L’Accordo   di  Schengen  è  stato  poi  integrato  nel  diritto  primario  dell’Unione  dal  Trattato  di  Amsterdam  (anche  se  non  si  applica  ancora  all’insieme  degli  Stati  membri),  mentre  il  Regno  Unito  ha  rinunciato  al  beneficio  del  Protocollo  sociale  nel  1997.

Il  Trattato  di  Amsterdam  ha  poi  introdotto  un  nuovo  meccanismo  nel  funzionamento  dell’Unione  europea  con  lo  strumento  delle  “cooperazioni  rafforzate”  che  permettono  ad  un  numero  prefissato  di  Stati  membri  (attualmente  nove)  di  approfondire  il  loro  livello  di  integrazione.

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Benché  l’art.  20  del  Trattato sull’Unione europea (TUE) autorizzi  in  teoria  il  ricorso  alle  cooperazioni  rafforzate  in  tutte  le  materie  che  non  sono  di  competenza  esclusiva   dell’Unione  e  pertanto  a  “blocchi”  di  politiche  (per  esempio  la  politica  fiscale  dell’UE),  in  realtà  le  esigenze  procedurali  per  lanciare  una  cooperazione  rafforzata  (in  particolare  la  clausola  detta  di  “ultima  istanza” che  presuppone  la  verifica  dell’impossibilità  di  procedere  all’unanimità  su  una  proposta  della  Commissione)  limitano  il  ricorso  alle  “cooperazioni  rafforzate”  a  singoli  atti  legislativi.  In  effetti  le  uniche  materie  che  permettono  de  facto  il  ricorso  alle  cooperazioni  rafforzate  per  “blocchi”  di  politiche  sono  la  libera  circolazione  delle  persone  in  base  all’Accordo  di  Schengen  e  la  politica  di  difesa  in  base  all’art.  42,6  TUE  (cooperazione  strutturata  permanente).  Per  questa  ragione,  le  uniche  cooperazioni  rafforzate  attivate  finora   riguardano  tre  singoli  atti  legislativi  (il  brevetto  europeo,  il  divorzio  transnazionale  e,  in  fieri,  la  tassa  sulle  transazioni  finanziarie).

Anche  se  nove  Stati  membri  dichiarassero  la  loro  volontà  di  lanciare  una  cooperazione  rafforzata  per  la  politica  fiscale,  occorrerebbe  poi  verificare  la  loro  disponibilità  ad  adottare  singoli  atti  legislativi  in  materia  fiscale  (per  esempio  la  Spagna  potrebbe  non  aderire  ad  una  proposta  della  Commissione  in   materia  di  tassazione  dell’energia,  mentre  la  Germania  potrebbe  non  aderire  ad  una  proposta  in  materia  di  imposta  europea  sulle  società).

Il  ricorso  all’integrazione  differenziata  ed  al  meccanismo  delle  cooperazioni  rafforzate  dopo  il  Trattato  di  Amsterdam  mirava  a  risolvere  due  situazioni  diverse  ma  complementari  che  frenavano  l’approfondimento  del  processo  di  integrazione  europea :  il  primo  riguardava  l’esistenza  di  posizioni  differenziate  tra  gli  Stati  membri  sugli  obiettivi  dell’integrazione,  il  secondo  la  prospettiva  di  un  allargamento  senza  precedenti  a  dieci/dodici  nuovi  Stati  che  avrebbe  complicato  ulteriormente  il  processo  decisionale  (soprattutto  nei  casi  in  cui  i  Trattati  mantenevano  la  regola  dell’unanimità).

Parole d'Europa: Cooperazione rafforzata

Continua la rubrica “Parole d’Europa”. Oggi si parla della cooperazione rafforzata, uno strumento che consente agli Stati membri di andare avanti nell’integrazione nonostante l’opposizione di qualcuno. Rimane un tema in gioco ogni volta che si manifestano opposizioni su temi specifici.

Per  questa  ragione  sono  state  proposte  negli  anni  ’90  diverse  formule  istituzionali  per  fronteggiare  e  risolvere  la  differenziazione  crescente  in  seno  all’Unione  :  dalla  formula  dell’Europa  alla  carta  oppure  a  geometria variabile  di  ispirazione  britannica  alla  teoria  del  “nocciolo  duro”  del  documento  della  CDU  tedesca  (Lamers  e  Schauble)  del  settembre  1994.

La  lettera  Chirac-Kohl  del  dicembre  1995  propone  di  introdurre  nel  Trattato  una  clausola  di  carattere  generale  sulle  cooperazioni  rafforzate  che  sarà  poi  inclusa  nel  Trattato  di  Amsterdam.   Un’altra  variante  dell’Europa  a  geometria  variabile  sono  i  cosiddetti  “circoli  concentrici”  proposti  da  Balladur  nel  1994  in  cui  l’allora  primo  ministro francese  proponeva  di  differenziare  gli  Stati  allora  membri  ed  i  futuri.  Il  cerchio  più  largo  avrebbe  incluso  gli  Stati  che avevano  vocazione  ad  aderire  all’UE  e  quelli legati  da  Accordi  di  cooperazione  con  l’UE,  il  cerchio intermedio  gli  Stati  dell’UE  che  applicavano  le  politiche  comuni  e  cerchi  più  ristretti  limitati  agli  Stati  aderenti  a  cooperazioni  rafforzate  variabili  ed  aperte  agli  Stati  dell’UE.  La  formula  dei  cerchi  concentrici  fu  ripresa  da  Jacques  Delors  che  distingueva  però  una  “grande  Europa”  formata  da  tutti  gli  Stati  membri  ed  una  “piccola  Europa”  più  integrata  che  avrebbe  costituito  una  “Federazione  degli  Stati-nazione”.

Jacques  Delors  ha  poi  precisato  la  sua  concezione  dei  cerchi  concentrici  proponendo  di  organizzare  un’avanguardia  di  Stati  disposti  a  progredire  sulla  strada  dell’integrazione  politica  ed  a  concludere  un  nuovo  Trattato  a  tal  fine.   Questa  sua  concezione  è  stata  ripresa    nel  progetto  di  Trattato  detto  “Penelope”  redatto  dal  gruppo  di  lavoro  presieduto  da  François  Lamoureux  su  mandato  del  Presidente  Prodi.  La  teoria  dell’avanguardia  o  del  “nocciolo  duro”  va  indubbiamente  preferita a  quella  di  un’Europa  a  geometria  variabile  in   quanto  permette  di  evitare  un’eccessiva  frammentazione  dell’Unione  europea..   Contrariamente  alle  cooperazioni  rafforzate  su  singoli  atti  legislativi,  si  tratterebbe  di  “costituzionalizzare”  la  zona  Euro  riconoscendole  la  facoltà  di  prendere  una  serie  di  nuove  misure  che  rafforzerebbero  il  suo  livello  di  integrazione  senza  subire  veti  da  parte  dei  paesi  non  aderenti  alla  moneta  unica.

L’articolo  136  del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea  (TFUE) permette  già  ai  paesi  della  zona  euro  di  prendere  nuove  misure  per  rafforzare  l’Unione  economica  e  monetaria,  ma  tali  misure  sono  limitate  a  rafforzare  il  coordinamento  e  la  sorveglianza  della  disciplina  di  bilancio  oppure  ad  elaborare  gli  orientamenti  di  politica  economica  vigilando  affinché  siano  compatibili  con  quelli  adottati  per l’insieme  dell’Unione  europea.  Per  fare  un  esempio  concreto,  l’art.  136  TFUE  non  sarebbe  sufficiente  ad  adottare  un  bilancio  autonomo  della  zona  Euro  finanziato  da  nuove  risorse  proprie.  Per  questa  ragione,  si  possono  utilizzare  due  strumenti  al  fine  di organizzare un’avanguardia  di  Stati  disposti  a  progredire sulla strada  dell’integrazione politica :

  • redigere  un  nuovo  Trattato  che  rafforzi  la  governance  economica  della  zona  euro  e  che  istituisca   una  nuova  categoria  di  Stati  associati  che  non  sono  disposti  ad  assumere  la  totalità  degli  obblighi  previsti  dal  nuovo    È  la  soluzione  preconizzata  dal  gruppo  Spinelli  del  Parlamento europeo nel progetto di “Fundamental  Law”  redatto  da  Andrew  Duff.
  • redigere  un  Protocollo  istitutivo  di  una  “cooperazione  rafforzata  permanente”  tra  gli  Stati  membri  la  cui  moneta  è  l’Euro  al  fine  di  permettere  l’adozione  fra  di  loro  di  cooperazioni  rafforzate  nei  settori  di competenza  dell’Unione  (eccetto  i  settori  di  competenza  esclusiva  e  la  politica  estera  e di  sicurezza  comune).  L’adozione  dell’Euro da  parte  di  nuovi  Stati membri  implicherebbe  l’adesione  alle  cooperazioni  rafforzate  già  instaurate  tra  tutti  gli  Stati  membri  in  base  alle  disposizioni  del Protocollo.

Paolo Ponzano insegna Governance europea al Collegio europeo di Parma. 

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