Consulta e Bundesverfassungsgericht: da Italia e Germania due diverse visioni dei “controlimiti”

L'ingresso della Corte costituzionale tedesca a Karlsruhe. [EPA-EFE/RONALD WITTEK]

Sono passati tre mesi dalla sentenza con la quale, il 5 maggio scorso, il Tribunale costituzionale federale tedesco ha parzialmente accolto alcuni ricorsi individuali di cittadini tedeschi contro il Public Securities Purchase Programme (PSPP), il programma di acquisto di titoli di debito pubblico della Banca centrale europea. Una pronuncia che si colloca nel solco delle sentenze sui controlimiti della Corte di Karlsruhe e che offre l’opportunità di confrontare l’atteggiamento tedesco  con quello italiano. 

La pronuncia ha riaperto un dibattito, in realtà mai sopito tra i giuristi, sulla natura dei rapporti tra diritto sovranazionale e diritto costituzionale interno di uno Stato. Questo dibattito è di particolare interesse per il lettore italo-tedesco non soltanto per i risvolti che tale sentenza potrà avere per i rapporti tra gli organi costituzionali in Germania o per la sorte dei titoli del debito pubblico in Italia, ma anche e più specificamente per l’evoluzione delle relazioni bilaterali tra Italia e Germania, segnate negli ultimi dieci anni da una serie di eventi di natura giudiziaria che hanno rischiato di minarle alle fondamenta. Questi eventi hanno non da ultimo toccato aspetti inerenti al valore dei principi costituzionali interni rispetto a quelli del diritto internazionale ed europeo.

L’impeccabile parere della Corte Costituzionale tedesca

Nulla da dire sotto il profilo strettamente giuridico. Per quanto non sia un giurista, mi pare che le argomentazioni con le quali la Bundesverfassungsgericht (la Corte Costituzionale Federale tedesca) ha espresso perplessità su alcuni strumenti messi in campo dalla …

Se oggi, infatti, è il Tribunale costituzionale federale a essere oggetto di aspre critiche per aver dichiarato una sentenza della Corte di Giustizia europea (CGUE) ultra vires, ossia adottata al di fuori dei propri poteri, così come stabiliti dai Trattati, nel 2014 è stata proprio la Corte costituzionale italiana ad aver sottratto l’Italia dall’applicazione di una sentenza della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) e quindi dai propri obblighi derivanti dal Trattato di adesione alle Nazioni Unite, mentre ancor più di recente essa ha ingaggiato una lotta serrata con la stessa CGUE, affinché riconoscesse che le sanzioni penali devono sì avere efficacia dissuasiva, ma non possono prescindere dal rispetto del principio di legalità dei reati e delle pene (caso Taricco). Il parallelismo tra le due Corti costituzionali consente di offrire al lettore una breve panoramica su come, nel tempo, le Corti tedesca e italiana abbiano affrontato il tema dei cosiddetti controlimiti, ossia di quei limiti materiali di natura costituzionale che un ordinamento talora oppone alle limitazioni di sovranità derivanti dall’adesione a un’organizzazione internazionale, come ad esempio l’UE.

Innanzitutto, occorre ricordare che l’espressione “controlimiti” o “controlimitazioni” si deve a Paolo Barile, insigne costituzionalista di cui il 2 giugno sono ricorsi i vent’anni dalla scomparsa. Ebbene, l’espressione compare per la prima volta nel lessico della Corte nel 1981, ma il meccanismo a essa sottesa è stato utilizzato per la prima volta dalla Consulta nel famoso caso Frontini (sent. n. 183/1973), i cui prodromi si rintracciano in una sentenza ancora anteriore, risalente al 1965. In quell’occasione, la Consulta chiarì che l’unico limite alla piena efficacia obbligatoria e alla diretta applicazione del diritto dell’allora Comunità economica europea (CEE) nell’ordinamento italiano era il rispetto dei principi fondamentali del nostro ordinamento o dei diritti inalienabili della persona umana. Qualora gli organi della CEE avessero violato tali principi o diritti, avrebbero posto in essere limitazioni di sovranità cui l’Italia non aveva consentito per il tramite della ratifica del Trattato di Roma. Un’ipotesi di questo tipo venne ritenuta “aberrante” dalla Corte che la relegò quindi nel campo delle eccezioni, confidando nell’“ampiezza della tutela giurisdizionale” a tutela dei diritti, a suo dire, offerta già allora dalla Corte di Giustizia. In via residuale, la Corte costituzionale affermò però il proprio diritto di verificare la “perdurante compatibilità del Trattato” con tali principi e/o diritti. Questa competenza delle Corti nazionali non è mai stata riconosciuta formalmente dalla Corte di Giustizia, che, anzi, dalla prospettiva federale da cui muove, ha sempre riaffermato il principio del primato del diritto comunitario anche di fronte a norme costituzionali interne di segno opposto.

L’idea dei controlimiti venne sostanzialmente raccolta dal Bundesverfassungsgericht nella sua celebre sentenza cd. Solange I del 1974, nella quale il Tribunale costituzionale federale stabilì che avrebbe continuato a verificare la compatibilità degli atti comunitari con la Legge Fondamentale fintantoché la C.E.E. non si fosse dotata di un Parlamento eletto a suffragio universale e diretto e di un catalogo di diritti fondamentali. Questa posizione fu poi formalmente ribaltata dalla sentenza cd. Solange II del 1986, in base alla quale il Tribunale costituzionale federale riconobbe che la tutela dei diritti fondamentali offerta dal diritto comunitario era “essenzialmente paragonabile” a quella della Legge Fondamentale e, pertanto, non avrebbe più esercitato tale sindacato sugli atti della Comunità, fintantoché tale tutela fosse rimasta generale ed efficace, mentre sarebbe tornata a farlo quando fosse stato dimostrato un deficit strutturale nella loro protezione. Questo filone giurisprudenziale non è dissimile, almeno nei suoi esiti, da quello italiano del caso Frontini, ma vista la lenta evoluzione che lo ha caratterizzato, risulta molto più travagliato, viziato com’è da una diffidenza di fondo nei confronti di una piena integrazione e dalla pretesa parallela di poter promuovere a livello europeo un catalogo di diritti fondamentali forse non identico, ma quantomeno simile a quello tedesco.

Accanto a questo tipo di sindacato, il Tribunale costituzionale federale ha sviluppato, poi, una serie di altri controlli volti a limitare ulteriormente il principio del primato del diritto comunitario, oggi dell’Unione, allo scopo di vincolare le istituzioni europee al rispetto del principio di attribuzione. Si tratta del cd. controllo ultra vires, un controllo che ha una sua specificità, sconosciuta rispetto ai controlli elaborati dalla Consulta. Esso consiste, infatti, nella possibilità per il Tribunale costituzionale federale di dichiarare che le istituzioni dell’Unione abbiano agito esorbitando in maniera manifesta dal novero delle competenze loro attribuite dai Trattati. Questo controllo sull’incompetenza assoluta delle istituzioni comunitarie, di grande attualità oggi per via della sentenza del 5 maggio scorso, affonda le proprie radici in una particolare visione del rapporto tra Unione e Stati membri che il Tribunale costituzionale federale ha fatto propria a partire dal cd. Maastricht-Urteil e che ha ulteriormente irrobustito con il successivo cd. Lissabon-Urteil. Per Karlsruhe sono, infatti, gli Stati membri a restare i “signori dei Trattati” (Herren der Verträge) e l’Unione non è una Federazione, ma un’associazione di Stati (Staatenverbund) a debole legittimazione democratica. Se così stanno le cose, la Corte di Giustizia UE non ha un potere pieno di decidere sulla conformità degli atti delle istituzioni ai Trattati (Kompetenz-Kompetenz), ma è legittimata a farlo, fintantoché le proprie decisioni siano ragionevolmente sostenibili alla luce del programma di integrazione (Integrationsprogramm) sottoscritto dalla Germania, ossia dei poteri sovrani effettivamente trasferiti all’Unione per il tramite della ratifica dei Trattati o, comunque, nella misura in cui esse non ledano i principi supremi degli ordinamenti costituzionali nazionali. Il controllo sul vizio di incompetenza si salda, quindi, con il controllo di identità costituzionale, la terza “tipologia” di controlimite. A questo proposito, nel Lissabon-Urteil, il Tribunale costituzionale federale ha posto dei paletti anche alla formale revisione dei Trattati e non semplicemente a un’erosione delle competenze degli Stati membri provocata da un’interpretazione estensiva dell’Integrationsprogramm da parte della Corte di Giustizia. In tale sentenza Karlsruhe ha individuato, infatti, una serie di materie essenziali per la capacità di autodeterminazione dello Stato tedesco, tali per cui soltanto un nuovo momento costituente (art. 146 LF), nell’ambito di un processo federativo alla cui base vi dovrebbe pur sempre essere una libera decisione del popolo (para. 179 e 263), potrà consentire una loro definitiva cessione al livello sovranazionale.

Tale elaborazione concettuale è sconosciuta alla Corte costituzionale italiana, la quale si limita a opporre i contro-limiti in funzione prevalentemente difensiva, ma senza mai arrivare a circondare in maniera così netta di limiti materiali l’Integrationsgewalt. Del resto, l’art. 11 della Costituzione italiana, a differenza dell’art. 23 della Legge Fondamentale, non vieta all’Italia di entrare a far parte di uno Stato federale, ma anzi una sua interpretazione letterale muove proprio dall’idea di promozione di una soluzione di questo tipo, tanto che alcuni autori in passato hanno sottolineato come questo articolo, iscritto tra i principi fondamentali, possa dare copertura, senza peraltro richiedere una maggioranza qualificata analoga a quella prevista dall’art. 23 LF, a vere e proprie cessioni permanenti di sovranità con limiti assai blandi e difficilmente giustiziabili (pace, giustizia e condizioni di parità); di contro, l’art. 23 LF, introdotto nel 1992, in ossequio al principio di favore per il diritto europeo (Europarechtsfreundlichkeit), autorizza sì trasferimenti con maggioranza identica a quella richiesta per una revisione costituzionale, ma in ogni caso non consente cessioni di sovranità all’Unione europea, la quale è tenuta al rispetto del principio federativo, dello Stato sociale, di diritto e del principio democratico, principi che costituiscono l’identità costituzionale tedesca e, come tali, sono sottratti alla revisione costituzionale dalla cd. clausola di eternità; da questi principi e, in particolare, da quello democratico il Bundesverfassungsgericht ha desunto un nucleo indisponibile di ambiti materiali non cedibili poiché inerenti alla capacità di autodeterminazione di uno Stato che su di essi si fondi. Alla fine, il principio democratico, così come è andato evolvendosi dal cd. Maastricht Urteil in avanti, è la vera chiave di volta della costruzione dei controlimiti alla tedesca, essendo il fattore costitutivo dell’ordinamento dello Stato, che pertanto innerva sia il controllo ultra vires, sia il controllo di identità. Per Karlsruhe tale “diritto alla democrazia” può essere violato, infatti, anche per effetto di una modifica dell’organizzazione del potere statale, tale per cui la volontà del popolo non può più formarsi efficacemente, ad esempio quando i diritti del Bundestag (e, seppur in misura minore, anche del Bundesrat) sono oltremodo ridimensionati. Ecco allora che ogni trasferimento di poteri sovrani al livello UE nel contesto della crisi dei debiti sovrani è stato attentamente vagliato dal Tribunale costituzionale, il quale, ove necessario, ha chiesto al Governo di assumersi la propria responsabilità per l’integrazione davanti al Parlamento (Integrationsverantwortung), ad esempio producendo ulteriori informazioni o assicurando nuove deliberazioni che le leggi di esecuzione interne non prevedevano (così nel caso del MES).

Questa impalcatura concettuale si regge su una particolare conformazione del diritto soggettivo alla democrazia ed è favorita dalla possibilità per qualsiasi cittadino di proporre ricorso diretto a Karlsruhe, possibilità non prevista nell’ordinamento italiano, nel quale le questioni di costituzionalità sono filtrate più che altro dal giudice comune; a ciò si aggiunga anche il controllo sull’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, sconosciuto in Italia. Anche a tali fattori di natura processuale, oltreché alla profonda diversità della clausola costituzionale italiana di apertura al diritto europeo, si può imputare il fatto che la Consulta si sia dimostrata finora assai più collaborativa, come ad esempio nel caso Taricco. Essa, infatti, non ha escluso che l’Unione possa armonizzare le norme penali sulla prescrizione, come invece si potrebbe ricavare dal cd. Lissabon-Urteil, ma ha preteso, in maniera molto più puntuale e circoscritta, che una tale opera di armonizzazione avvenga nel rispetto dei principi costituzionali comuni agli Stati membri. L’uso italiano dei controlimiti, almeno finché si rimane nel contesto UE, sembra dunque assai più mite e dialogante, anche perché l’art. 11 Cost. non pone limiti significativi all’Integrationsprogramm. A ciò va aggiunto un diverso approccio con riguardo alla scelta delle Corti costituzionali di controllare la conformità del diritto interno al diritto europeo nell’ambito del giudizio di costituzionalità delle leggi, ipotesi che, pur non priva di ostacoli, è da tempo possibile di fronte alla Corte costituzionale italiana (specie nei giudizi in via principale), mentre a Karlsruhe è diventata solo di recente parzialmente praticabile; ciò implica che Karlsruhe guardi ancora all’ordinamento europeo come coordinato, ma pur sempre distinto da quello tedesco, mentre a Roma questa visione dualista tra diritto interno ed europeo sia oggi assai più temperata (specie dopo la sent. n. 269/2017), pur permanendo notevole incertezza sulle regole che governano le modalità dell’utilizzo del parametro (interposto) europeo accanto o in luogo di quello costituzionale.

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Il paradosso sta, però, nel fatto che la “mitezza” della Consulta non sia stata alla base della sentenza che la Corte costituzionale ha reso in un altro contesto, quello dell’applicazione di una norma del diritto internazionale generale e, parallelamente, quello dei rapporti tra Italia e Nazioni Unite, quando ritenne di non dover accettare l’interpretazione della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) in tema di immunità giurisdizionale degli Stati. Il paradosso è tanto più evidente se si considera che il soggetto soccombente in quella vicenda fu proprio la Germania che nel mantenimento dell’immunità, invece, confidava. Come si è visto proprio con il seguito di questa sentenza, ancora oggi il diritto al risarcimento delle vittime degli eccidi nazi-fascisti è rimasto insoddisfatto, sicché il giudice che pretende di avere l’ultima parola rischia di ingenerare false aspettative nei ricorrenti principali. Ecco perché, forse, i controlimiti andrebbero sempre maneggiati con prudenza, da una parte e dall’altra delle Alpi.

Giovanni Boggero è ricercatore presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Torino. 

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