Fondi strutturali rimborsabili: come spendere meglio le risorse europee

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In questo report, Euractiv esamina i cambiamenti che il ruolo crescente degli investimenti privati nell’attuazione della politica di coesione potrebbe apportare; ed esplora il potenziale delle soluzioni basate sul mercato per colmare le lacune di alcune regioni dell’Unione.

Con l’aumento della pressione sul bilancio di base per la coesione, gli strumenti finanziari utilizzati a sostegno dei fondi strutturali dell’Unione europea sono considerati un modo per fare “di più con meno“, facendo leva sul denaro pubblico e dell’Unione europea per generare investimenti privati e rimettere in moto le risorse.

Il ruolo dell’assistenza rimborsabile (sovvenzioni parzialmente o integralmente rimborsabili ad interessi zero) nella politica di coesione ed il tentativo dell’Ue di ridurre le disparità tra le regioni sono cresciuti in modo significativo negli ultimi decenni. Da soli 600 milioni di euro nel 1993-99, l’Ue e gli Stati membri hanno speso più di 17 miliardi di euro nel periodo 2007-13 in prestiti, garanzie e investimenti azionari in società non quotate.

Secondo gli ultimi dati disponibili per il periodo di bilancio 2014-2020, entro il 2018 l’Ue si è già impegnata a spendere 16,2 miliardi di euro in strumenti finanziari nell’ambito della politica di coesione, salendo a 22,1 miliardi di euro se si includono i contributi dei bilanci nazionali. Nel frattempo, i Paesi dell’Ue sono spinti a pianificare più progetti di coesione rimborsabili nell’ambito del prossimo bilancio settennale. In passato l’Italia aveva avuto diverse difficoltà a spendere i fondi strutturali, a fronte del successo dell’European fund for strategic investments (noto come “Piano Juncker”).

L’aumento del ruolo dei prestiti e delle garanzie utilizzate per ridurre le disparità tra le regioni europee può contribuire a combattere l’uso improprio dei fondi Ue, ma non può sostituire il ruolo di responsabilità, trasparenza delle istituzioni nazionali.

Oltre a rendere più economico il credito, uno studio condotto da funzionari della Commissione europea pubblicato lo scorso anno ha sottolineato i possibili benefici indiretti dell’utilizzo di aiuti rimborsabili, in quanto possono attrarre, o “affollare”, gli investimenti privati, portare ad una maggiore produttività nei progetti sostenuti e introdurre cambiamenti comportamentali tra i beneficiari.

Uno studio recente ha suggerito che l’integrazione di un minor numero di sovvenzioni e di soluzioni più basate sul mercato nella futura politica di coesione potrebbe sia alleviare alcuni dei conflitti interni tra gli Stati membri più conservatori dal punto di vista fiscale e i beneficiari netti degli investimenti strutturali, sia affrontare il problema della corruzione.

“Una sovvenzione o un prestito sono realtà molto diverse”, ha detto Mihály Fazekas, un ricercatore dell’Università dell’Europa Centrale, sottolineando che l’approccio di un beneficiario a prestiti o garanzie può essere “diverso perché sa di dover ripagare”. Fazekas ha aggiunto che l’entità della sovvenzione è importante. “Se si inonda il beneficiario con un sacco di denaro facilmente disponibile per spese discrezionali come i progetti si aumenta inavvertitamente il rischio perché l’organizzazione non può spendere tutto quel denaro, ma c’è una pressione per spenderlo”.

Il ricercatore ha sottolineato che anche la percezione dei fondi Ue nei paesi beneficiari è importante. “C’è una percezione tra molte persone, soprattutto tra gli elettori, che non si tratti di denaro propriamente nostro”, ha detto Fazekas. Eppure si potrebbe sostenere che un sostegno aggiuntivo viene fornito con dei vincoli, come i controlli burocratici nelle forme di reporting e i requisiti di trasparenza che potrebbero diminuire i rischi di innesto. Tuttavia, la ricerca di Fazekas che ha analizzato tutti i paesi dell’Ue ad eccezione di Malta, così come 100.000 contratti di appalto pubblico in Cecenia e Ungheria, ha rilevato che, in generale, i fondi dell’Ue aumentano i rischi di corruzione, con il pericolo che essa si estenda alle organizzazioni beneficiarie. Fazekas ha scoperto che aspetti degli appalti che sono strettamente monitorati da Bruxelles, come le offerte aperte e la trasparenza, possono ridurre i rischi di corruzione.

D’altra parte, i parametri di riferimento più difficili da osservare, come la lunghezza dei criteri di ammissibilità o le numerose modifiche dei bandi di gara, così come i risultati sospetti delle offerte – come quelli dei singoli offerenti – sono associati a maggiori rischi di corruzione. “Questo mi dice che c’è una storia di controlli burocratici, che sono decisamente il principale strumento dei fondi Ue, che agiscono come barriere all’ingresso nel mercato”, ha detto Fazekas a Euractiv.

“Le aziende dicono semplicemente: sapete, non ho intenzione di accettare queste sovvenzioni perché la burocrazia mi sta prendendo tutto il tempo, non posso fare il lavoro vero e proprio”, il che rende più facile organizzare i passaggi della corruzione, ha aggiunto Fazekas.

Incanalare il denaro attraverso prestiti e garanzie può ridurre alcuni di questi rischi, soprattutto se i destinatari finali sono responsabili nei confronti di enti privati interessati a vedere un ritorno sui loro investimenti. Anche in questo caso, rimane la grande questione di chi controlla la distribuzione dei fondi Ue da incanalare verso i beneficiari finali.

Altre grandi istituzioni di aiuto allo sviluppo come la Banca mondiale o la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), che spesso operano in ambienti in cui non possono fidarsi delle istituzioni nazionali per controllare l’innesto, mantengono una stretta presa sull’erogazione dei fondi.

La gestione degli aiuti dei fondi strutturali dell’Ue è invece condivisa tra la Commissione e le autorità nazionali, che scelgono i beneficiari finali. Un’analisi condotta dal think-tank Bruegel di Bruxelles su come migliorare la politica di coesione ha suggerito che il rischio di corruzione dovrebbe incidere sulla quota dei costi del programma che i governi nazionali devono sostenere, i cosiddetti tassi di cofinanziamento nazionale.

Un’altra soluzione può essere quella di riequilibrare la quota di fondi destinati alla coesione e gestiti direttamente dalle istituzioni dell’Ue e quelli erogati dalle autorità nazionali per favorire l’assistenza rimborsabile canalizzata attraverso istituzioni finanziatrici multinazionali. Ad esempio, il 75% del nuovo fondo InvestEu, che riunirà sotto un unico tetto tutti gli investimenti a livello di blocco dell’era del “piano Juncker”, sarà attuato principalmente dalla Banca europea per gli investimenti (Bei) e il resto da altre banche di sviluppo nazionali e multilaterali.

Tuttavia, secondo Fazekas, la Bei dovrebbe considerare il rischio a livello di paese, di beneficiario e di progetto, per il quale attualmente non ha né il mandato né la capacità. Inoltre, anche se i prestiti devono essere rimborsati, gli orizzonti temporali saranno importanti, come chi si farà carico, in ultima analisi, dell’onere finanziario del rimborso.