Europa: l’urgenza delle riforme istituzionali

DISCLAIMER: Le opinioni espresse in questo articolo riflettono unicamente la posizione personale dell'autore/autrice.

Le bandiere europee davanti alla sede della Commissione Ue a Bruxelles. [EPA-EFE/OLIVIER HOSLET]

Secondo il professor Antonio Padoa Schioppa rimane da sciogliere un nodo centrale sul finanziamento del Recovery Plan. La struttura istituzionale dell’Unione, quale è disciplinata attualmente dai Trattati, non attribuisce all’Unione un autonomo potere di fiscalità.

La procedura di approvazione del Quadro finanziario pluriennale (Qfp) per il settennio 2021-2017 non si è ad oggi ancora conclusa. Ma l’accordo raggiunto dal Consiglio europeo il 21 luglio 2020 (ora da sottoporre per l’approvazione al Pe) prevede un impegno di spesa complessivo di 1.074,3 miliardi di euro (Co Eur, 8 Concl. 4, A.23), inferiore di circa il 3% a quanto richiesto sia dalla Commissione sia dal Parlamento europeo (che aveva proposto un ammontare complessivo pari all’1,3 del Pil europeo).

La procedura è dunque ancora aperta, in attesa dell’accordo inter-istituzionale previsto dall’art. 312 Tfue, che richiede il voto del Parlamento europeo. La mozione approvata dal Pe il 24 luglio è molto esplicita al riguardo, anche in merito ai limiti dell’accordo del 21 luglio. Una volta di più, il Pe che ci rappresenta come cittadini europei mostra di saper vedere più lontano dei governi nazionali riuniti nei due Consigli: un segnale di grande importanza sui pregi, oggi spesso misconosciuti, della  democrazia rappresentativa, quando essa viene messa in grado di funzionare correttamente.

Nonostante gli spazi che i Trattati lasciano aperti ad una serie di riforme della struttura finanziaria dell’Ue, a partire da una revisione delle risorse proprie tale da ristrutturarne qualitativamente e quantitativamente il bilancio, rimane da sciogliere un nodo centrale. La struttura istituzionale dell’Unione, quale è disciplinata attualmente dai Trattati, non attribuisce all’Unione un autonomo potere di fiscalità. Le risorse delle quali essa dispone le sono attribuite dagli Stati e solo a valle di tale deliberazione l’Unione può determinare sia il quadro finanziario pluriennale sia i bilanci annuali, come abbiamo ricordato sopra. Anche il sistema di quelle che vengono denominate risorse proprie – gestite secondo il metodo comunitario attraverso la cooperazione correttamente articolata della Commissione, del Consiglio e del Parlamento europeo – richiede per entrare in vigore la delibera unanime dei governi, ratificata da tutti gli Stati (art. 311.3 Tfue).

Questa disciplina è stata voluta dai governi nell’intento di riservare agli Stati nazionali, e soltanto a loro, il potere fiscale, la facoltà di introdurre imposte dirette e indirette ai propri cittadini. Le risorse necessarie per l’Unione risultano pertanto il frutto di trasferimenti volontari e periodicamente concordati da parte dei governi e dei parlamenti nazionali. Ma questa impostazione, della quale sono evidenti le sottostanti ragioni di potere, è in sé contraddittoria per una ragione di fondo.

L’Unione non costituisce una mera somma di Stati e di governi, bensì una costruzione politica che, fondata sulla doppia legittimazione dei cittadini europei e dei singoli Stati membri, possiede una propria autonomia. I Trattati che assegnano all’Ue scopi, competenze e poteri definiscono in realtà la sua costituzione, inclusiva della Carta dei diritti e tutelata anche giurisdizionalmente dalla Corte di giustizia. Ciò significa che se per il conseguimento dei suoi fini l’Ue necessita di risorse proprie (come riconosciuto tra l’altro dallo stesso art. 311.1 Tfue), queste debbono provenire, quanto meno in parte, da poteri di fiscalità radicati nelle istituzioni dell’Unione e non al di fuori di essa. I moderni Parlamenti sono nati dall’esigenza di un controllo dal basso delle risorse fiscali e non ha senso che l’organo che rappresenta i cittadini europei, il Parlamento europeo, sia privo di questo potere. No taxation without representation, ma deve valere anche l’inverso: perché la rappresentanza a livello nazionale è adeguata per la legittimazione delle spese nazionali, ma non per quelle necessarie al conseguimento delle politiche dell’Unione, le quali sono e debbono essere distinte dalle prime. Le competenze e le funzioni dell’Unione sono distinte da quelle nazionali, altrimenti l’Unione stessa non avrebbe ragione di esistere. È importante che si renda evidente il rapporto diretto tra il peso fiscale che grava sul cittadino per l’implementazione delle politiche dell’Unione e la qualità delle politiche stesse e dei risultati conseguiti (o carenti, o mancati) con le risorse proprie dell’Unione. Qui sta il fondamento stesso della fiscalità.

Se è vero, come è vero, che tutta una serie di obbiettivi di assoluto rilievo per i cittadini può venire realizzata solo al livello dell’Unione perché gli Stati  nazionali europeo non hanno la dimensione adeguata per porle in essere con efficacia, allora è naturale che le risorse necessarie debbono venire decise, qualitativamente quantitativamente, dagli organi che legittimano democraticamente l’Unione: la Commissione, il Parlamento europeo e i due Consigli (i quali rappresentano gli Stati come in ogni unione di stampo federale). Il controllo del clima, le energie alternative, la crescita sostenibile, la lotta e la prevenzione contro le pandemie, la difesa esterna e la sicurezza interna sono beni pubblici europei, che richiedono politiche europee e non solo politiche nazionali.

I tre pilastri di ogni politica economica – la stabilità, la crescita, l’equità – richiedono non solo una politica monetaria comune oggi assicurata in Europa dall’euro e dalla Bce, ma anche una politica economica comune, cioè un potere di intervento, prociclico e anticiclico a seconda delle contingenze, che affianchi ed integri la politica monetaria. Si richiede un governo europeo dell’economia che ad oggi funziona solo stentatamente perché gestito dai governi nazionali, paralizzato dal potere di veto e limitato alla fonte da un regime delle risorse che ha il difetto di fondo ora segnalato.

La Conferenza sul futuro dell’Europa dovrebbe costituire l’occasione per proporre con piena legittimazione le poche sostanziali modifiche dei Trattati che si rendono necessarie per completare la costruzione dell’Unione europea.

Antonio Padoa Schioppa è professore emerito di Storia del diritto medievale e moderno presso l’Università degli Studi di Milano