Dalla solidarietà finanziaria a un’unione politica federale, un metodo per superare i veti al bilancio

DISCLAIMER: Le opinioni espresse in questo articolo riflettono unicamente la posizione personale dell'autore/autrice.

Il primo ministro ungherese Viktor Orban (a sinistra) e il suo omologo polacco Mateusz Morawiecki (a destra), che hanno posto il veto sul bilancio Ue. [EPA-EFE/JACEK SZYDLOWSKI POLAND OUT]

L’europarlamentare Domenèc Ruiz Devesa suggerisce un metodo per superare il veto di Polonia e Ungheria al bilancio pluriennale e al Recovery Plan.

Domènec Ruiz Devesa è parlamentare europeo del gruppo S&D e membro del Comitato federale dell’Unione dei Federalisti Europei.

L’accordo trovato dal Consiglio europeo il 21 luglio 2020 è stato largamente pubblicizzato come un grande passo in avanti verso l’integrazione europea. Giustamente. Per la prima volta, una grande emissione di obbligazioni (del valore di 750 miliardi di euro) da parte dell’Unione europea finanzierà parzialmente le spese del bilancio finanziario e i trasferimenti diretti agli Stati membri e ai settori più in difficoltà per via della pandemia di coronavirus. Inoltre, almeno sulla carta, i leader europei hanno convenuto sulla necessità di trovare forme di tassazione paneuropee (sulle piattaforme digitali, emissioni di CO2 e le transazioni finanziarie), oltre a una modesta tassa sulla plastica non riciclata, per finanziare il rimborso di questa emissione di debito comune a lungo termine. Il Recovery Plan dovrà essere speso attraverso il Quadro finanziario pluriennale (Qfp) 2021-2027, il cui tetto di risorse proprie è stato aumentato al 2% del Pil. Questo significa anche che il Parlamento europeo è coinvolto nello schema. Le dimensioni complessive del Qfp e di Next Generation Eu raggiungono gli 1,8 trilioni di euro.

I cosiddetti Paesi ‘frugali’ hanno senz’altro chiesto un prezzo significativo in cambio del loro supporto all’accordo. Ciò include sconti di bilancio più elevati, un bizzarro meccanismo intergovernativo per interferire negli esborsi del Recovery Plan e una minore ambizione per il bilancio ordinario a lungo termine. Eppure molti analisti considerano l’accordo come un ‘momento hamiltoniano’, se non per i suoi dettagli (l’Ue non sta mutualizzando debiti pregressi), certamente nello spirito (la creazione di un’obbligazione federale, che più avanti richiederà un tesoro e una tassazione comuni).

Inoltre, il Parlamento europeo è stato in grado di migliorare la posizione del Consiglio, assicurando altri 15 miliardi di euro per i programmi strategici nel bilancio pluriennale ordinario (Erasmus, Horizon 2020, Creative Europe, EU4Health ecc.), e una forte condizionalità legata al rispetto dello stato di diritto nell’erogazione dei fondi.

Ci sono tuttavia due ostacoli. Uno è metodologico, l’altro politico. Il 16 novembre 2020, i governi di Ungheria e Polonia hanno posto il veto al Qfp e alla decisione sulle risorse proprie, scontenti della condizionalità sullo stato di diritto, approvata a maggioranza qualificata dal Consiglio. Gli articolo 311 e 312 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue) richiedono l’unanimità per entrambe le decisioni, un punto che evidenzia la necessità di una revisione del Trattato di Lisbona il prima possibile.

Ci sono due alternative a questo veto. Il Consiglio potrebbe venire incontro a Orban, rendendo meno stringente la condizonalità sullo stato di diritto. Questo provocherebbe uno scontro istituzionale con il Parlamento europeo, che potrebbe di conseguenza negare l’approvazione al bilancio. In alternativa, le istituzioni europee potrebbero cercare di aggirare la posizione dei due governi nazionali usando in modo intelligente le disposizioni del Trattato di Lisbona. In particolare, la via per procedere implicherebbe lo sgancio del Recovery Plan dal bilancio pluriennale.

Innanzitutto, l’articolo 122.2 del Tfue permette al Consiglio di garantire assistenza finanziaria agli Stati membri in circostanze eccezionali e in accordo ad alcune condizioni (che non sono specificate). Due elementi sono significati riguardo questo articolo. Primo, non dice che il Consiglio debba agire all’unanimità. Perciò, avrà validità il voto a maggioranza qualificata (art. 16.3 dei Trattati dell’Ue e art. 238 del Tfue). Secondo, non specifica il tipo di assistenza finanziaria. Di conseguenza, le sovvenzioni potrebbero essere erogate secondo questa base legale, oltre ai prestiti. Quindi, un’emissione di obbligazioni può essere approvata tramite maggiorana qualificata e il capitale ottenuto può essere distribuito sotto forma di sovvenzioni o prestiti.

Perciò, sulla base dell’articolo 122.2 un regolamento potrebbe essere adottato a maggioranza qualificata per emettere obbligazioni e incanalare il capitale in un fondo ad hoc, o attraverso programmi europei esistenti tramite il Qfp prorogato (art. 312.4 Tfue). Questa spesa aggiuntiva non è necessariamente in contraddizione con la regola del bilancio equilibrato (art. 310.1 terzo paragrafo del Tfue), perché i fondi ottenuti sono considerati “altre entrate”/”entrate esterne con destinazione specifica” secondo l’art. 311 del Tfue. Di conseguenza, tecnicamente parlando il debito non è una risorsa propria e in linea di principio non sarebbe bloccato dal tetto di spesa del bilancio prorogato. La proposta attuale non ha aumentato questo tetto, ma solo quello delle risorse per essere in regola con l’articolo 310.4 del Tfue (rispetto globale del massimale delle risorse proprie nell’adozione di tali atti di indebitamento). Questo potrebbe essere risolto chiedendo garanzie agli Stati membri, come è stato fatto per l’articolo 11 del regolamento di Sure. Si può anche aggiungere la creazione di un fondo di garanzia con gli utili provenienti dalla Bei, una volta realizzato il fondo di riserva (art. 22 dello Statuto della Bei), una decisione che può essere presa dalla maggioranza del Consiglio dei governatori (art. 8 dello Statuto della Bei).

Inoltre, dato che l’articolo 122 del Tfue sarebbe applicato in circostanze straordinarie, questo ne consentirebbe l’implementazione come strumento separato, eccezionalmente oltre il massimale di risorse proprie del Qfp.

In secondo luogo, è importante ricordare che l’adozione del bilancio annuale, secondo l’articolo 314 del Tfue, non richiede l’approvazione all’unanimità al Consiglio. Dovrebbe essere possibile l’adozione di un bilancio annuale in un Qfp prorogato, se non viene interpretato l’articolo 312.4 del Tfue in modo troppo stringente. Specifica che i massimali del Qfp sono estesi insieme alle altre disposizioni corrispondenti all’ultimo anno del suddetto bilancio, ma non impedisce esplicitamente di adottare un nuovo bilancio.

Quindi, sia l’emissione di obbligazioni e il budget annuale del 2021 che dovrebbero iniziare a raccogliere i fondi per il Recovery Plan potrebbero essere adottati tramite maggioranza qualificata. Anche il Recovery and Resilience Instrument, pensato per fornire il quadro generale di spesa della maggior parte delle risorse, è un regolamento che si adotta in base alla procedura di co-decisione. In alternativa, se il bilancio del 2021 non è adottato per ragioni legate all’incertezza legale, i soldi possono comunque essere erogati da un fondo istituito sulla base dell’articolo 122.2 del Tfue.

In realtà, quindi, Orban non è in posizione di vantaggio, ammesso che il Consiglio sia pronto a isolare lui e il suo omologo polacco approvando, idealmente, questi regolamenti (obbligazioni, bilancio e governance) a maggioranza qualificata, come previsto dal Trattato di Lisbona. Naturalmente la difficoltà è che questo piano alternativo non ha la credibilità portata da un incremento del massimale di risorse proprie. Comunque, neanche le nuove risorse proprie sono ancora entrate in funzione. Secondo il piano attuale, il debito non dovrebbe iniziare a essere ripagato prima della fine degli investimenti, mentre le obbligazioni dovrebbero essere a lunga scadenza, da ripagare in trent’anni. C’è molto tempo per un accordo sulle fonti di reddito aggiuntive in un secondo momento.

In ogni caso, sia che ci sia un accordo sia che si riesca ad aggirare il veto dei due Stati che si oppongono, c’è una questione politico più grande da considerare riguardo la fattibilità, responsabilità e carattere democratico dell’intero schema. Tecnicamente, si tratterebbe di un’Unione finanziaria temporanea (l’emissione di obbligazioni per 750 miliardi di euro dovrebbe essere un una tantum), che sia convalidata da un’Unione fiscale da implementare successivamente.

Trasformare l’accordo in uno strumento permanente della toolbox economica dell’Ue non sarà, nel caso, un compito semplice. I ‘frugali’, anche se indeboliti dall’uscita del Regno Unito, si opporranno aggressivamente a ogni nuova emissione di obbligazioni che non sia legata alla pandemia. Per quanto riguarda la dimensione fiscale, il tradizionale legame dei governi degli Stati membri alla prerogativa sulla tassazione è noto. Inoltre, dato che ogni nuova fonte di reddito dell’Ue di natura fiscale deve essere approvata all’unanimità dal Consiglio, oltre che dai 27 parlamenti nazionali, ci dobbiamo preparare a un processo tortuoso, nell’ipotesi più rosea, o a un altro vicolo cieco sulla tassazione europea. In quel caso, i contributi nazionali al bilancio dovrebbero essere aumentati se non si trova un accordo su nuove tasse paneuropee. Tuttavia, gli ottimisti scommettono sul fatto che ora che l’euro ha una sorta di patrimonio sicuro, sarà quasi inevitabile emettere ulteriore debito oltre il 2023, soprattutto in un contesto di continue difficoltà economiche, mentre gli Stati membri potrebbero allo stesso tempo preferire un qualche tipo di tassazione Ue concordata piuttosto che aumentare i loro contributi nazionali diretti al bilancio Ue.

Sia come sia, non dobbiamo dimenticare che questa unione finanziaria ad hoc approvata dal Consiglio europeo è principalmente un affare intergovernativo. Secondo le attuali regole del Trattato di Lisbona, è esclusivamente il Consiglio ad approvare l’emissione di debito (art. 122) e le risorse finanziarie dell’Unione (art. 311). Il Parlamento europeo non ha nessun ruolo nel primo caso ed è solamente consultato nel secondo, anche se l’accordo è necessario per la parte di spesa del bilancio. L’anomalia di un Parlamento che non ha un ruolo reale nel lato delle entrate del bilancio (sia sotto forma di debito o di tasse), ma ha un ruolo decisivo nelle sue spese, è una caratteristica ben nota del quadro istituzionale dell’Ue. Questo squilibrio politico e costituzionale diventa ancora più acuto se il debito diventa uno strumento di finanziamento standard e le entrate vengono riequilibrate dai contributi diretti dei bilanci nazionali verso le tasse paneuropee che ricadranno sulle attività transfrontaliere (piattaforme digitali e le emissioni di CO2 per esempio), e quindi su specifiche aziende dell’Ue che operano nel mercato unico. È difficile capire perché queste tasse dovrebbero essere approvate dai parlamenti nazionali, quando in realtà non sono forme di tassazione nazionale, senza alcun ruolo da parte del Parlamento europeo.

Pertanto, non solo è necessario un Parlamento europeo più forte, ma anche un Consiglio più trasparente, democratico ed efficiente, che lavori fianco a fianco con la camera eletta, in un sistema bicamerale. Un’unione politica più completa e federale è quindi la logica controparte della nascente unione finanziaria e fiscale. La Conferenza sul futuro dell’Europa è quindi più che mai attuale.