Beni pubblici europei: un banco di prova per un’Europa federale

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Bandiere dell'Ue all'esterno della sede della Commissione europea. [NakNakNak/Pixabay]

Nell’ultimo ventennio, l’Unione Europea (Ue) ha dovuto affrontare numerose crisi di diversa natura, sia interne che esterne. L’incapacità dell’Ue di rispondere efficacemente a queste crisi non le ha permesso di assicurarsi un adeguato spazio nell’ordine internazionale e ha incoraggiato la diffusione e il rafforzamento dei movimenti nazionalisti negli stati membri. Urgente è quindi il bisogno di riforme, che impone oggi un approfondito dibattito.

In un tentativo di animare la discussione sul futuro dell’Ue anche in Germania, la Bertelsmann Stiftung ha dato vita al progetto “Vision Europe”, la cui idea di fondo è che l’Europa dovrebbe diventare più forte e più sovrana attraverso la fornitura dei cosiddetti beni pubblici europei. I beni pubblici sono beni o servizi la cui fornitura da parte del settore pubblico è giustificata dalla necessità di sopperire alle seguenti cause di fallimento del mercato: assenza di rivalità nel consumo, non escludibilità dal consumo o monopolio naturale. I beni pubblici si qualificano come europei ogni qual volta l’azione nazionale provochi significativi effetti di spillover transfrontalieri (vale a dire effetti che hanno una ricaduta oltre i confini nazionali), gli abitanti della Comunità manifestino preferenze omogenee e/o l’erogazione a livello europeo consenta di realizzare economie di scala positive. In questi casi la fornitura dei beni pubblici da parte dell’Ue apporta un chiaro valore aggiunto. Ne sono esempi evidenti: la protezione del clima, la politica di asilo, la digitalizzazione e la prevenzione di pandemie (per una panoramica completa si veda: Fuest e Pisany-Ferry, 2019; Thöne e Kreuter, 2020).

Il successo nell’implementazione dei beni pubblici europei richiede tuttavia che si metta bene a fuoco come tradurne il concetto nella pratica. In un recente paper, scritto per la Bertelsmann Stiftung da me e dal collega Michael Thöne, amministratore delegato del FiFo Institute for Public Economics, prendiamo in considerazione due aspetti centrali: (i) il quadro istituzionale appropriato per l’introduzione e la fornitura di tali beni; (ii) il modo migliore per organizzarne l’erogazione all’interno del sistema europeo di governance multi-livello.

L’Ue, spesso definita come un organismo sui generis, può essere rappresentata in modo semplificato come una giustapposizione di due sistemi distinti di governance: quello sovranazionale, per le politiche del mercato comune, e quello intergovernativo, per le politiche tradizionalmente vicine alla sovranità nazionale (si veda a tal proposito anche Fabbrini, 2019). Astraendo da sottigliezze istituzionali, si può osservare che il sistema sovranazionale presenta analogie con uno stato federale, mentre il sistema intergovernativo è paragonabile ad una confederazione di stati. Il sistema sovranazionale di impostazione federale – con il suo apparato legislativo bicamerale, i cui organi (Parlamento Europeo e Consiglio dell’UE) votano per lo più a maggioranza, un esecutivo (la Commissione Europea) largamente indipendente dagli stati membri, e il consolidato bilancio dell’UE – offre dunque un quadro di governance democraticamente e fiscalmente più appropriato per la fornitura dei beni pubblici europei. D’altra parte il sistema intergovernativo di impostazione confederale offre maggiori opportunità per l’introduzione di nuovi beni pubblici europei, al di là delle competenze già stabilite nei trattati Ue esistenti, consentendo la formazione delle cosiddette “coalizioni dei volenterosi”. Queste considerazioni potrebbero suggerire che ci si trovi di fronte ad un vero e proprio “paradosso federale”. Tuttavia, l’espressione drammatizza una contraddizione che nella prassi non è insolubile: infatti, da un lato, come dimostra la storia, gli emendamenti ai trattati europei, sebbene difficili, non sono impossibili; dall’altro, nuovi beni pubblici europei, se introdotti all’interno del sistema intergovernativo, possono essere trasferiti in un secondo momento al sistema sovranazionale, che non deve essere necessariamente quello attuale dell’Ue a 27.

Un’organizzazione verticale ben concepita della fornitura dei beni pubblici europei può contribuire a favorirne l’introduzione, riducendo la ritrosia degli stati membri ad accettarli. In questo contesto la teoria del federalismo fiscale e l’esperienza concreta dei sistemi di governo federale a più livelli forniscono utili linee guida. Qualora gli effetti di spillover transfrontalieri si accompagnino a preferenze ampiamente omogenee degli abitanti della Comunità europea e alla possibilità di realizzare economie di scala positive, l’Europa dovrebbe farsi carico di tutte e tre le competenze fondamentali: legislativa, amministrativa e finanziaria. Un tale accentramento delle competenze avrebbe come conseguenza una chiara divisione dei compiti tra i livelli di governo, in linea con il “federalismo duale” di tipo americano. Tuttavia è ipotizzabile che questa soluzione sia la migliore solo per un ristretto numero di beni pubblici europei. Infatti i successivi allargamenti hanno accresciuto l’eterogeneità dell’Ue, che per di più dispone di insufficienti strutture amministrative proprie. Qualora gli effetti di spillover transfrontalieri si combinino invece con rilevanti differenze regionali nelle condizioni strutturali – istituzionali, geografiche, socio-economiche e culturali – e con l’esistenza di complessi apparati amministrativi nazionali consolidatisi nel tempo, la competenza amministrativa e l’eventuale definizione di norme volte a recepire gli obiettivi comuni dovrebbero essere delegate agli stati membri. Tale scissione delle competenze – legislativa e amministrativa – tra il livello di governo europeo e quello nazionale ricorda il “federalismo cooperativo” di stampo tedesco ed austriaco. In questo contesto diviene centrale la questione di chi debba assumersi la responsabilità del finanziamento. In Germania il dibattito su questa questione ricade sotto la nozione di “principio di connettività” (Konnexitätsprinzip). Lo stato federale tedesco sta oggi gradualmente passando dalla “connettività esecutiva” (Ausführungskonnexität), storicamente consolidata, secondo la quale “chi esegue, paga”, alla “connettività legislativa” (Veranlassungskonnexität), secondo la quale “chi legifera, paga”. L’Europa dovrebbe trarre insegnamento dall’esperienza tedesca e dal suo tortuoso cammino, promuovendo fin da subito il finanziamento centralizzato anche dei beni pubblici europei amministrati dagli stati membri. Tuttavia, questa soluzione riporta all’ordine del giorno il tradizionale problema del “juste retour”, cioè la tendenza degli stati membri ad assicurarsi il massimo vantaggio in termini di entrate rispetto ai contributi versati. Le innovazioni fiscali e finanziarie legate al NextGenerationEU aprono ora la strada ad una possibile trasformazione della politica europea, che, senza l’emergenza del coronavirus, sarebbe stata impensabile.

Helena Kreuter è ricercatrice presso il FiFo Institute for Public Economics di Colonia